分层精准施策 保障乡村振兴战略实施

党的十九大报告中，习近平总书记基于我国乡村发展全局，站在新时代高度，高瞻远瞩地提出“实施乡村振兴战略”。建成社会主义现代化强国，首先要实现乡村现代化。“乡村振兴战略”，关键在于“振兴”二字，内涵十分丰富，体现战略演进的发展态势。一是肯定并承认乡村在中国发展建设过程中做出的巨大贡献与牺牲。二是对乡村发展前景做了初步战略性设想。“振兴”必须尊重发展规律，与国家发展同步，分阶段完成发展目标，最终实现农村现代化。本文对如何保障乡村振兴战略实施，在乡村人才与乡村治理体系方面提出分层精准施策建议。

一、乡村发展的层次性与精准施策

乡村具有显著的多维度层次差异性。即在地理位置、自然资源禀赋、经济发展水平、村庄治理能力等方面的差异。从贫困等级上，可分为贫困乡村、小康乡村、富足乡村、发达乡村四个层次。从空间上，包括城郊乡村、中间地带乡村、边远乡村等层次；从组织形式上，存在原始刀耕火种、传统小农生产、专业农户小规模生产、农垦企业生产、外资投资生产、“网化”“智能化”现代农业等层次。层次差异性决定“一刀切”政策无法推进乡村振兴战略落地、落细、落实。

傅国华（2003）提出分层次管理理论。指在特定环境条件下，为实现管理的预期目的，精细识别管理对象的发展层次，按不同层次需要，找出投入要素与管理资源的高效结合方式，实现管理适配，减少因错层管理造成管理失效和资源浪费，促进产出最大化、管理效果优化。分层次管理是精准施策的理论基础。各地政府精准施策，应结合各地实际，分析层次差异，科学识别乡村发展层次，制订层次适配的“乡村振兴战略”，实现各层次乡村发展均能升级。

二、乡村发展的主要短板与弱项

总体而言，乡村发展的短板与弱项主要包括，一是要树立现代化思想观念。要转变思想观念和发展方式，才能实现乡村振兴发展目标。二是农业现代化体系建设不完整、不充分，乡村现代化科技实力薄弱，面临效率低下、土壤污染严重等问题。三是乡村发展“营养”严重不足，产业缺位，农民收入渠道单一。四是“乡村+信息化”“乡村+智能化”仍处于起步阶段。五是“乡村+生态宜居”、实现生态文明仍处于探索中。实现生态宜居，需要进一步创新生产发展方式等。

从本质上看乡村发展受限最重要原因，第一是人才缺失。突变论认为，系统要获得强大外来能量冲击，或诱发系统内部组织结构巨变，引发系统突变，达到质变。乡村发展亦如此，多年闭塞导致与外界生产要素交换不足，尤其是人才，这是乡村一直未能实现较大跃升重要原因之一。在中国特色社会主义进入新时代背景下，创新是经济持续发展主要驱动力，具备创新能力的人才成为第一生产力。有一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，其知识能力、资源整合能力、组织能力等，将在乡村振兴战略实施过程中发挥重要作用。第二是制度不健全。乡村是中国最基本行政单元，制度缺失致使乡村发展战略落实受阻。完善的制度是全面推进乡村振兴战略的重要保障。不健全的乡村治理体系，权力易出现个人化、随意化，导致权力滥用、基层腐败等乡村治理乱象。

三、加强实施“乡村振兴战略”的根本保障

按习总书记在十九大报告中提出的“实施乡村振兴战略”要求，就是要牢牢抓住总书记提出的五大总要求，即产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。其中，打造高素质“三农”人才队伍与健全乡村治理体系为两大根本保障。

从乡村发展积淀上分层次，乡村振兴战略要实现贫困乡村脱贫奔小康，小康乡村发展奔富足，富足乡村发展奔发达，发达乡村发展奔美丽四个层次发展目标。从乡村区位空间上分层次，可实施城郊乡村振兴战略、边远乡村振兴战略、中间地带乡村振兴战略。从乡村农业发展进程上分层次，可制订传统农业乡村振兴战略、现代化农业乡村振兴战略，特别是“乡村+信息化”振兴战略、“乡村+智能化”振兴战略、生态乡村高端发展振兴战略等。上述各层次乡村振兴战略推进，均需适配的乡村人才体系与健全乡村治理体系保障。

（一）分层次建立“三农”人才队伍

培养造就一支懂农业、爱乡村、爱农民的“三农”工作队伍，主要包括乡村治理队伍、基层农业技术服务队伍和农业经营队伍。

在贫困乡村脱贫奔小康阶段，人才队伍建设要充分发挥政府作用，统筹调配资金、政策、技术等资源，运用政府强制力与管理手段解决深度贫困、发展内生不足等问题。在小康乡村发展奔富足阶段，要重视产业链人才，即农村致富能人。推动传统农业向标准化、品牌化、产业化现代农业转型升级，延长农业产业链，提升农产品精深加工水平，提升农产品质量，加强农业品牌建设。在富足乡村发展奔发达阶段，重视农业科研人才与文化人才。科研人才保障农业实现量与质的双效发展。发达阶段将更加重视乡村文化与旅游体验。在发达乡村发展奔美丽阶段，生态技术人才将成为稀缺人才。

对于城郊农村振兴，要充分利用城市人才优势，加强城市与农村协作。将城市更多人才引入城郊农村，一能在供给侧加强城郊农村产品服务供给能力，二能带来更多消费需求。城郊农村吸引人才要充分把握城市人群需求，更加注重质量、文化体验与适度性。对于边远乡村振兴，生产要素调配与整合稀缺，吸引人才难度较大。通过当地政府力量，给予政策、资金等优惠，健全农业社会化服务体系，重点培育本土人才，联系外部人才。对中间地带乡村振兴，作为中国乡村重要组成部分，类型较多。立足当地实际，科学研判，界定乡村类型。

从乡村农业发展进程考虑，传统农业乡村要吸引商业人才；现代化农业乡村要吸引能促进规模化生产、企业化管理、商业化运营、资本化提升以及“信息化”“智能化”人才；生态乡村要吸引能创新经济发展新模式，将生态优势转变为经济优势人才等。

（二）分层次建立科学的乡村治理体系

实现乡村振兴，构建创新型乡村基层治理新模式，需要着重加强乡村自治、法治、德治建设。其中，为强化乡村自我造血功能，提高自治能力是根本要求。法治能力是决策权威性、制度性根本保障，是健全乡村治理体系依据。德治能力是乡村治理内涵要求，只有良好道德素质，才能推进乡村治理有效运转。

健全科学有效的乡村治理体系，在自治层面，目标是要把大学生村官、致富能人、返乡青年、“新农人”、外来企业等主体纳入治理体系中，广泛听取各方意见，激发乡村建设各主体积极性与创造活力，创新发展思维方式，整合生产要素、争取稀缺要素、流转闲置要素，达到效益最大化。在法治层面，目的是加强党对基层领导，坚持党管干部原则，加强基层治理力度，一切有法可依、有法必依。在德治层面，坚持以德为先，目的是重塑乡村精神风貌，提高村民素养。

自治、法治、德治是乡村治理体系重要构成，三者既要同步推进，也要根据现有治理条件与基础各有侧重培育。其中，贫困乡村治理还不成熟，要以法治建设为抓手，以政府为主导，逐渐培育完善治理主体。小康乡村治理具备一定基础，在完善法治建设同时，逐步注重自治建设。富足乡村要建立完善自治体系，要把返乡青年、“新农人”等城市回流人才纳入乡村治理中。同时，还要加强德治建设，将社会主义核心价值观贯穿其中，培育特色乡村文化。发达乡村要根据自身发展优势与特色，促进经济与生态协调发展，建成美丽乡村。同理，城郊乡村治理基础较好，要以德治为主，带动乡村整体跃升转型；中间地带乡村次之，要加强自治，吸引人才共谋发展；边远乡村基础较差，要以加强法治建设为主，在政府带动下，集中力量发展生产等。

四、实施乡村振兴战略的政策建议

（一）人才破局，科技引领

人才是发展核心要素，“三农”工作重要突破口在于人才。第一，建议从各领域培养造就一支懂农业、爱乡村、爱农民的“三农”工作队伍，优化队伍结构。第二，积极培育现代农民。农业乡村主体与落脚点是农民，应结合时代发展要求，培育和引进新型经营主体和服务主体，通过多种方式培育新型职业农民，积极发展家庭农场和合作农场，提升壮大农民专业合作社，支持农业龙头企业做强做优等。第三，发挥农业科技作用，特别是发挥农业科研院所和高校在科研、农技推广、技术培训等方面作用。

（二）科学治理，多层发力

在自治、法制与德治层面加强乡村治理。一要完善乡村治理的自治机制，乡村重大决策前征询民意，注重发扬民主、集中民智、体现民意，保障群众对村级重大事项的参与权、决策权、监督权，确保决策公众性、公开性和科学性。二要加强乡村治理的法治建设，明确法治化治理主体责任，构建乡村治理法治体系，加强宣传教育，发挥村规民约在乡村治理作用。三要强化乡村治理德治规范，以德治村。

（三）加强文明乡风建设

一是新时代建设新文化，大力挖掘和发展乡村文化，重塑文化自信，使文化成为乡风文明的强有力支撑。二是新时代吸引新乡贤，以乡情为纽带，鼓励优秀人才落叶归根。三是新时代树立新标杆，以优秀基层干部、道德模范、身边好人的嘉言懿行为“标杆”，涵育文明乡风。四是新时代抓新典型，从身边群众选典型，依靠群众推典型，树立一批具有新时代特征的乡风文明先进典型。

（四）加大农村人力资本投入

一要加大投入大力发展基础教育，奠定农村未来发展根基。二要重视现有人才教育培训。挑选农村优秀管理人才，开展定期、定时、针对性培训。三要积极开展农民技能培训，特别是农业技术培训，提高农业生产能力。

蒋和平：本刊编委会委员，中国农业科学院农业经济与发展研究所教授，博士生导师