完善农业支持保护政策推进新时期农业改革发展

党的十九大报告在阐述实施乡村振兴战略时提出，要完善农业支持保护政策。近年来，我国在农业转方式、调结构、促改革等方面展开积极探索，为进一步推进农业转型升级打下一定基础，但农产品供求结构失衡、要素配置不合理、资源环境压力大、竞争力下滑等问题仍突出。推动农业供给侧结构性改革，当前工作重点是发挥政策“指挥棒”“导航仪”作用，完善强农惠农富农政策，解决农业资源要素的错配扭曲问题，健全与转方式、调结构相适应的农业支持保护政策体系，发挥支持保护政策对农业供给侧结构性改革的促进作用。

一、农业支持保护政策演变及其积极影响

新中国成立以来，我国农业国内支持保护政策大致经历了三个阶段，即农业支持工业阶段（1949～1992年）、农业与工业平等发展阶段（1993～2003年）和工业反哺农业阶段（2004年至今）。中国加入WTO以后，尤其从2004年起，随着我国综合国力增强和对“三农”问题高度重视，在“以工补农，以城带乡”和“多予、少取、放活”两个基本方针指导下，国家出台一系列针对农业、农村和农民的支持保护政策，农业支持保护政策由流通环节向生产环节转移、由补贴消费者向补贴生产者转型，并初步形成以价格支持为基础，以直接补贴和一般服务支持等功能互补、综合补贴和专项补贴结合的农业补贴政策框架。

以粮食最低收购价和重要农产品临时收储为主要内容的农产品价格支持政策，是2004年以来我国农业支持保护政策的重要组成部分。最低收购价和临时收储价持续提高，释放了鼓励增产的信号，调动了广大农民生产积极性。同时，各项农业支持保护政策持续推进，也对我国农业生产发展产生积极影响，具体表现在以下几方面。

一是促进粮食增产。在多种政策激励作用下，2003～2015年中国粮食总产量实现“十二连增”，粮食产量由43 070万吨增至62 143万吨，增幅超过40%，年均增速超过3%。同期，全国粮食播种面积由14.9亿亩增至17.0亿亩，年均增加1.1%；平均单产由每亩288.8公斤提高至365.5公斤，年均增长2.0%；粮食总产量连续9年维持万亿斤以上，且连续3年突破6亿吨，成为新中国成立以来国内粮食总供给水平最高时期。

二是提高农民收入。农产品价格支持政策和补贴政策有力支撑农民家庭经营收入、转移性收入增长，再加上外出务工收入增加，推动近年来农民收入较快增长。2004～2015年，全国农民人均纯收入由2 936元增至11 422元，年均增速13.1%；连续7年农民收入增幅高于GDP和城镇居民收入增幅，城乡收入差距也从2009年1∶3.33缩小至2015年1∶2.73。

三是改善农产品供给。全国粮食生产持续增长带动人均粮食占有量不断提高，由2003年330公斤增至2015年450公斤，增幅达36.4%；棉、油、糖等生产稳定发展，肉蛋奶鱼、果菜菌茶等多样化供给，较好满足城乡居民日益增长的消费需求。

二、农业发展出现的新矛盾与新问题

近年来，随我国经济发展进入新阶段，劳动力、土地、环境保护、质量安全成本日益显性化且不断上升，我国大宗农产品生产成本日渐高于主要农产品出口国。在成本攀升情况下，基于成本之上的主要粮食产品的政策性收购价格不断提高，推动国内粮食市场均衡价格随之持续上扬。与之相反，国际粮食市场波动趋缓，粮食价格进入下行周期。随“地板”价格不断上涨，“天花板”不断下压，国内价格支持政策的空间被压缩，农业发展出现新的矛盾与问题，主要表现在以下方面。

一是政策性收储价格居于支配地位，影响市场机制发挥作用。政策性收储价格不断提高，并持续高于市场价格，极大影响其他市场主体入市收购的积极性，导致国家不得不持续收储，最低收购价不再是“最低价”，临时收储也不再“临时”，形成所谓的“政策市”，给上下游产业链和整个流通环节带来巨大压力的同时，也给政府带来沉重财政负担。

二是阶段性过剩与不足并存，农产品结构性矛盾日益突出。一方面，从具体品种上看，玉米、小麦等农产品供过于求，而大豆、食糖、棉花、奶制品等产品则生产不足。2015年，中国玉米产量超过国内消费量26.5%；小麦产量超过国内消费量8.8%，而大豆和食糖产量占国内消费量的比重分别为11.2%和69.9%。另一方面，从质量上看，一般性中低档农产品供过于求，而绿色、安全、优质的高档农产品则较紧缺。阶段性供过于求与供给不足并存，表明我国农业主要矛盾已由总量不足转变为结构性矛盾。

三是农业资源与生态环境严重超载，制约农业可持续性发展。与世界主要农业生产大国相比，我国水土资源严重缺乏，且随着经济快速发展、工业化与城市化进程加快，我国水土资源利用强度不断增加、污染损毁严重。从水土资源禀赋来看，我国人均耕地面积仅相当于世界平均水平40%，人均水资源占有量不足世界平均水平30%，是全球13个人均水资源最贫乏国家之一。从水土资源利用强度来看，过去10多年我国耕地面积以年均1%速度下降，农业灌溉用水量以年均16%速度上升，农业用水占全国总用水量的比重超过60%。部分粮食主产区，如河北、山东、河南、江苏等地，农业水资源实际利用量已超过水资源可持续利用量，特别是华北地区地表水资源严重不足，长期依靠超采地下水支撑农业生产发展。从水土资源污染情况来看，2014年《全国土壤污染状况调查公报》显示，我国耕地超标率为19.4%，耕地总污染量达2 328万公顷，中重度污染耕地超348万公顷。水土资源承载逼近极限、环境污染形势严峻，不仅增加食品质量安全风险，而且对农业可持续发展形成巨大挑战。

四是内外价格倒挂渐成常态，农产品国际竞争力持续下滑。由于受入世承诺制约，我国取消所有非关税措施，仅保留关税、关税配额等少数手段，且农产品关税可用空间十分有限，水平无法继续提高。目前我国农产品平均关税为15%，是世界平均水平1/4；粮棉糖等实行关税配额管理，配额量大、配额内关税低、配额外最高关税65%；而对大豆、大麦、高粱、木薯等则实行单一关税，税率仅2%～5%。相比WTO其他成员，我国既无足够关税政策空间和复杂关税形式，也无法使用进口许可、数量限制等措施，农产品进口调控政策手段非常有限。在此情况下，随着国内外价差持续扩大，难以发挥关税等边境保护措施的“防火墙”作用，超过我国正常产需缺口之外的大宗农产品“非必需进口”大量增加。相关数据显示，2012～2014年我国粮食产需缺口每年约5 000万吨，而同期粮食净进口可达8 043万～10 429万吨，3年累计过度进口超过1亿吨；而2015年过度进口问题继续加剧，当年由于释放库存等原因国内粮食总量供需基本不存在缺口，但全年进口仍达12 500万吨。综合考虑品种调剂需要、相关产品硬缺口和产品间替代性，估计当前我国粮食进口中一半以上属于“非必需进口”。如此大规模过度进口国外低价粮食，不仅对“十三五”时期国内生产造成严重挤压，也给去库存带来巨大压力。

五是“黄箱”补贴空间不断收窄，国际规则约束国内政策空间。2001年加入WTO时，为给农业未来发展预留空间，我国就农业支持保护政策与各成员国达成协议，其核心内容有两条：一是可以采取适度的扭曲生产或贸易的支持措施，对非特定产品“黄箱”补贴支持不超过农业总产值8.5%，对特定产品“黄箱”补贴支持不超过该产品产值8.5%；二是对稻米、小麦、玉米等产品实行关税配额管理，对一定比例的配额实行国营贸易。然而，随着2004年以来国内农业生产支持保护力度加大，粮食等特定农产品“黄箱”补贴规模持续扩大、剩余空间不断压缩。中国的农业补贴和关税配额管理制度等也开始受到一些国家挑战。2016年以来，美国已先后就我国对三大主粮实施“黄箱”补贴及关税配额管理措施向WTO提出诉讼。尽管我国可以根据相关承诺和规则据理力争，以保障国内农业产业安全和农民生计，但类似事件频发及全球范围内贸易保护主义抬头，我国已很难继续通过加大被解读成“黄箱”的措施力度和收紧市场准入促进国内农业增产。

三、完善农业支持保护政策应妥善处理三个关系

长期以来，保证粮食高产量和高自给率一直是我国农业政策追求的首要目标，资源配置、科技投入、政策调控等无不指向此目标。尽管此观念有合理之处，长久一段时期内为保障国内粮食生产供应和国家粮食安全发挥重大作用，但实现此目标也同时伴随资源负荷超载、生态环境恶化、粮食进口过度等一系列严峻问题。从追求农业可持续发展和保障长期粮食安全角度出发，应调整农业支持政策导向和国家粮食安全保障目标，从仅关注即期粮食高产量和高自给率向更关注粮食综合或潜在“自给力”方向转变。在转变传统粮食安全观念的同时，为更好地明确新时期国内农业政策调控目标及主要任务，在积极改革完善农业支持保护政策体系、深入推进农业供给侧结构性改革过程中，应妥善处理如下关系。

一是农业政策的多重目标难以兼得，彼此需协调。我国及欧美发达国家农业政策实践均表明，多重政策目标通常难以同时实现，因而在政策制定中，须根据不同经济发展阶段主要矛盾变化确立阶段性重点核心目标，在此基础上制定相应农业政策。在开放的市场经济条件下，价格成为连接国内外市场决定因素，国内粮食进口和自给率并不取决于产需缺口，而是取决于粮食成本和价格竞争力的比拼。即便国内粮食产量增加、产需缺口下降，但只要国内外价差足够大，“非必需进口”也会不降反升。因此，在目前开放经济新时代新形势下，将过去一直追求的粮食安全产量最大化调整为降低农业生产成本、提高农产品国际竞争力，应当成为新时期我国农业政策的重点核心目标。

二是政府与市场功能不可重叠互斥，职能要明确。市场和政府是市场经济中相互配合、有机统一的“两只手”，二者应优势互补、协同发力。党的十九大报告指出“必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”。具体至农业政策领域，一方面，应减少对农产品和生产要素市场价格干预和价格扭曲，使市场价格信号在调节农产品供求和资源配置中发挥决定性作用；另一方面，应明确政府调控边界，包括维护市场秩序、提供公共产品、为农民的市场损失依法提供必要补偿、为低收入群体提供基本生活保障等，并尽可能避免政府行为对农产品市场运行产生直接或不利影响。对于农产品价格调控，考虑市场经济下大宗商品价格波动纯属正常，政府应提高价格波动容忍度，不要过多过频干预市场，同时设置波动的合理区间和应急预案，防止大起大落；而对于农民市场损失或低收入群体福利保障，提供适当补贴最为关键，避免采用价格干预手段扭曲市场信号、引起不必要波动。

三是国际压力对国内政策影响加深，内外需统筹。在新时期农业发展面临开放形势下，国际农产品市场及贸易规则对我国农业政策制定影响和约束日益增强，今后我国农业政策调整和改革关起门来“调结构、转方式”已不可能，需要有国际化视野，在努力确保农产品关税不减让、配额不扩大、国内支持空间不削减条件下，进一步增强统筹利用国内外“两个市场、两种资源”的能力。同时，应创新国际规则约束下的补贴方式，用足、用好WTO允许的补贴空间。在补贴方式创新时也可考虑借鉴其他国家已有模式，如参考欧盟设置“蓝箱”支持补贴，探索开展农产品生产配额管理；参考美国“差价补贴”与价格挂钩而与生产脱钩，对补贴方式开展半脱钩化设计；参考欧盟以特定条件或与特定目标挂钩作为领取补贴前提条件的“交叉达标”方式等。在政策制定与表述中也应采用国际化和接轨式方式，为我国农业支持政策制定和实施营造良好国内外环境。

朱晶：本刊副主编、南京农业大学经济管理学院院长、教授、长江学者特聘教授

罗必良：本刊编委会委员、华南农业大学国家农业制度与发展研究院院长、教授、长江学者特聘教授