胡景荣+王卓+胡甜+石映波

摘要：社会的创新活动离不开政策的引导和支持。为推动形成大众创新创业的良好局面，国家陆续颁布了一系列鼓励大众创新创业的相关政策给予引导和保障。国家政策的地方执行是国家政策的落实和实践层面，有助于上下协力，建立完善的创新创业制度机制和系统化的政策体系，保障大众创业万众创新活动的有效开展。本文基于对《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》及其相关政策文本的学习和阐释，提出了地方落实执行国家政策的相关建议。

关键词：创新创业；政策；价值取向；地方执行

2014年9月，国务院总理李克强在夏季达沃斯论坛开幕式上首次提出大众创业万众创新，并在之后许多重要场合中频频阐释这一关键词。2015年全国两会，“大众创业、万众创新”正式成为我国政府实实在在的施政纲要。在此背景下，国家陆续出台了一系列促进大众创业万众创新政策性文件，如《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》、《国务院办公厅关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》、《国务院办公厅关于加快众创空间发展服务实体经济转型升级的指导意见》等等。基于对《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》（以下简称《若干意见》）及其相关政策文本的学习和阐释，能够较好把握大众创业万众创新政策指引和价值取向，掌握大众创新创业政策系统性范畴和支持方向，便于地方政府有效地制定政策措施进而加以推进和落实。

1政策目标突出“三放”

政策是由特定的主体制定或执行，并为实现特定的政策目标而采取的一系列行动或所规定的行为准则，标示着价值选择和价值取向。价值取向（value orientation）指的是政策制定主体基于自己的价值观在面对或处理各种矛盾、冲突、关系时所持的基本价值立场、价值态度以及所表现出来的基本价值倾向。国家推进大众创业万众创新政策出台，即是通过一系列的制度安排或政策工具确定创新创业方向和布局，对于构建系统化的政策体系，提升创新能力，增加创业机会，营造创新创业环境，弥补市场失灵，促进经济转型发展发挥了至关重要的作用。

《若干意见》立足改革创新的全局，立足创新驱动引领的方向，指出“推进大众创业、万众创新，是发展的动力之源，也是富民之道、公平之计、强国之策，对于推动经济结构调整、打造发展新引擎、增强发展新动力、走创新驱动发展道路具有重要意义，是稳增长、扩就业、激发亿万群众智慧和创造力，促进社会纵向流动、公平正义的重大举措”。其价值取向和政策目标集中体现为：按照“四个全面”战略，强调坚持深化改革、营造创业环境，坚持需求导向、释放创业活力，坚持政策协同、实现落地生根，坚持开放合作、推动模式创新，突出抓好“放宽政策、放开市场、放活主体”。“放宽政策”是要通过“构建普惠性政策扶持体系”，促进形成有利于大众创业、万众创新蓬勃发展的政策环境、制度环境和公共服务体系，形成有利于创业创新的良好氛围；“放开市场”是要“改革完善体制机制”，通过建立统一透明、有序规范的市场环境，增加公共产品和服务供给，“推动资金链引导创业创新链、创业创新链支持产业链、产业链带动就业链”；“放活主体”是要“解放和发展生产力”，充分调动创新创业主体的积极性，更加主动地投入创新创业活动，让千千万万创新创业者汇聚起发展经济社会的巨大动能。

2政策工具突出“八扶”

政策工具是基于价值取向目标，在政策执行中所选择使用的各种方法、手段和途径，是政策目标实现的关键因素。从这一角度看，《若干意见》是国家引导和调控全社会创新创业活动的基本手段，也是直接作用于创新创业活动的政策工具。《若干意见》既通过政策工具激励创新主体和创新要素行为，改善创新创业要素供给，培育创新创业载体，提升服务能力，又通过政府支持协调等保障手段，完善创新体制机制，强化创业政策扶持，构建有利的政策环境和创新创业生态，为创新创业增强支撑和保障作用。具体体现在完善公平竞争市场环境、深化商事制度改革、加强创业知识产权保护、健全创业人才培养与流动机制，加大财政资金支持和统筹力度、完善普惠性税收措施、发挥政府采购支持作用，优化资本市场、创新银行支持方式、丰富创业融资新模式，建立和完善创业投资引导机制、拓宽创业投资资金供给渠道、发展国有资本创业投资、实施创业投资“引进来”与“走出去”，加快发展创业孵化服务、大力发展第三方专业服务、发展“互联网+”创业服务、研究探索创业券和创新券等公共服务新模式，打造创业创新公共平台、用好创业创新技术平台、发展创业创新区域平台，支持科研人员创业、支持大学生创业、支持境外人才来华创业，支持电子商务向基层延伸、支持返乡创业集聚发展、完善基层创业支撑服务等八个扶持方面。

3保障措施突出“二联”

政策保障措施是确保政策执行的方案或方法。《若干意见》强调要加强组织领导、加强政策协调联动、加强政策执行督导。《若干意见》提出，建立由发展改革委牵头的推进大众创业万众创新部际联席会议制度，建立部门之间、部门与地方之间政策协调联动机制，统筹做好已出台与新出台政策措施的衔接协同，加快政策执行传导进程，确保政策措施具有系统性、可操作性和落地性，“全力打通决策部署的‘最先一公里和政策落实的‘最后一公里，确保各项政策措施落地生根”。

4结论及国家政策的地方执行建议

创业是创新的载体和实现形式。《若干意见》从我国经济转型升级发展的历史新高度出发，提出推进大众创业万众创新的政策性指导意见，促进了坚持创新发展的制度创新，成为构成国家创新政策体系的重要组成部分，对于释放和创造经济增长的活力动力，提升自主创新能力，从而获得新的经济增长点和发展潜能，改变传统经济增长模式，提升国家经济发展起着关键作用。作为推进大众创业万众创新政策的统领，《若干意见》是我国大众创新创业政策框架的顶层设计，明确的目标定位、工具选择、保障措施，从战略层面突出了政策性的宏观指导功能。

国家政策的地方执行是地方政府结合实际深化落实国家政策目标的实践，更是国家政策目标价值实现的行动过程，从这个意义而言，地方政府承担了国家政策促进者、实践者的重要角色。由于大众创新创业的实践性活动和全社会广泛参与性特征，突出需要各地区大众创业万众创新实践路径的有效性与国家政策顶层设计的统筹性相结合。因此，地方政府一方面要进一步加强国家政策宣传力度，既能促使创新创业者能更多地获得国家政策的战略性、前瞻性的指导，激发大众创新创业的创造性和能动性，产生创新创业的自主动力，同时又能促进社会组织对大众创新创业的关注和参与，不断健全信息咨询、智力支持、资金帮扶等社会服务功能；另一方面，应出台贯彻落实国家政策的地方政策措施，强化与国家政策总目标的一致性和有机衔接，构建地方政府具有务实性、针对性、可操作性和实践性的协调运行政策制度框架，健全大众创新创业的政策导向机制和执行机制，创造政策合力，进一步发挥政策工具的激励功能，消除各种制度障碍和制约因素，为千千万万创新创业者营造适合创新创业的体制机制和良好生态环境，促进形成大众创新创业持续涌现、良性发展的局面，促进形成经济发展的新动力、新空间。