文 / 黄美龄

英国公共图书馆立法的进程及对我国的启示

文 / 黄美龄

公共图书馆事业是“文化强国”的重要组成部分。通过立法工作促进公共图书馆的发展，有助于我国文化软实力的增强。英国公共图书馆立法有着悠久的历史，积累了丰富的经验。我们应借鉴相关经验，不断强化公民的公共文化法律意识，全面解决公共图书馆的管理问题；在民主参与的立法原则下，充分融合相关法律和地方法规，确保弱势群体的知识平等权，以推动公共图书馆事业的可持续发展。

公共图书馆；英国；立法

公共图书馆的立法进程与公共文化服务的发展息息相关。我国的《公共图书馆法》作为一项复杂的社会工程，目前尚处于征求意见阶段。为了推动公共图书馆立法进程，体现出广大民众的意志，我们需要借鉴西方国家公共图书馆先进的立法经验。英国的《公共图书馆法》早在1850年就已经制定，拥有近170年的历史，且各种配套的法规齐全，形成了相当完善的图书馆法律体系，为英国图书馆事业保持全球领先水平做出了贡献。探讨英国图书馆立法进程，对于我国公共文化服务的发展有较大的启示意义。

一、英国图书馆的立法进程

（一）英国图书馆法制的建设

英国是一个老牌工业强国，早在十八世纪就开始了工业革命，带动了资本主义世俗文化的繁荣。这极大地促进了图书的出版发行，提高了民众的阅读需求。1850年，世界首部《公共图书馆法》在英国议会通过，在随后一百多年里经过多次修改，成为英国图书馆法律体系的核心引导者[1]。1925年，苏格兰制定了《国家图书馆法》，进一步完善了英国图书馆法律体系。1964年，英国完成了《公共图书馆和博物馆法》的立法工作，为公共图书馆和博物馆两大公共文化服务系统的对接提供了法律保障。2003年，英国议会通过了图书馆《出版物缴存法》，明确规定了出版物呈缴制度，有效保护了图书版权。2008年，北爱尔兰也推出了《图书馆法》，成为英国图书馆法律体系的完美补充[2]。纵观英国图书馆法律的发展过程，一是历史悠久，经过长时间的沉淀，许多法律已经成为国际图书馆立法领域的经典，带动了许多国家的图书馆立法工作；二是图书馆法律体系日益完善，除了英国《公共图书馆法》、苏格兰《国家图书馆法》、北爱尔兰《图书馆法》等专门法之外，还诞生了诸多的相关法、法定条例、法律标准、国际条约等，对图书馆法律体系形成了完美补充。

（二）图书馆相关法规条例的颁布

图书馆相关法是相对于图书馆专门法而言的，包含了图书馆相关法定内容的法律法规，不但跟专门法关系密切，而且起到了补充专门法的作用。例如，英国的《退休金法》对图书馆退休人员做出了薪资规定；《最低工资法》则明确了图书馆在职人员的福利待遇；《版权法》、《专利法》则对图书馆藏书的版权和涉及到的专利进行了法律解释，包括专利的引用、作品留存副本的前提等，确保了作者的相关权益不受侵犯。图书馆法规条例虽然层次比相关法要低，但也能较好地补充图书馆法律体系。例如，英国的《图书馆调查条例》明确了图书馆涉法问题的调查步骤和规定，使整个调查过程做到了有法可依。《非印刷品呈缴条例》则对图书馆《出版物缴存法》进行了类别性的补充说明，进一步扩大了出版物呈缴制度的覆盖范围。

（三）图书馆法律标准与国际条约

英国的图书馆法律历史悠久，形成了一定的法律标准。它们明确规定了图书馆各类法律的立法依据，在最大程度上保障了图书馆和读者的利益[3]。例如，1972年颁布的《不列颠图书馆法》，就是以《公共图书馆和博物馆法》为标准，结合《公共图书馆法》的相关规定，建立起一个新的、能够覆盖不列颠群岛的国家级图书馆，同时兼并了不列颠博物馆，使图书馆专门法律的覆盖范围更广。英国作为许多国际组织的发起者和参与者，在世界图书馆领域严格遵守相关国际条约，并将这些条约或协定纳入到图书馆法律体系中来，如《残疾人权利国际公约》、《世界人权宣言》、《国际知识产权协定》、《联合国公共图书馆宣言》等。

二、英国公共图书馆立法对我国的启示

（一）公共图书馆立法有助于提高公民的公共文化法律意识

《联合国公共图书馆宣言》指出：“为保证全国图书馆的协调和合作，必须立法并制定战略计划，来确定并建设同一服务标准的全国图书馆网络。”公共图书馆作为对全体公民免费开放的场所，立法原则也应建立在免费服务的基础之上。英国公共图书馆立法就是以此为目的。我国公共图书馆立法已进入关键阶段，虽然跟西方国家相比尚有较大差距，但至少已有实质性发展。这说明党和国家日益重视公共图书馆的立法工作。我们在借鉴西方国家先进经验的同时，必须在全国普及与图书馆相关的法律观念，树立起民众对图书馆立法的信心。任何图书馆事业都需要法律保障，而这是从法律观念起步的[4]。公共图书馆立法就是要推动法制观念的快速发展，通过法律引导公共图书馆的规范化经营，不断整合图书馆资源，使每一位公民都能平等享受图书服务权利，并提高自身的公共文化法律意识。此外，公共图书馆所牵涉到的知识产权问题，也能通过法律得到解决，这极大地降低了作者的维权成本。可见，公共图书馆立法深刻影响到图书馆事业的发展，能够强化公民对公共文化的法律意识。

（二）公共图书馆立法有助于解决图书馆管理问题

英国公共图书馆建设的主体一般是当地政府。英国的34个郡、69个区、46个自治市镇建立了近四千个公共图书馆，充分发挥了地方政府的主导作用。英国《公共图书馆法》明确规定了公共图书馆管理的职责分配，上至国务大臣、议会会员，下至地方政府、公共图书馆董事局等，都有自身的权责范围，能够很好地解决图书馆管理问题。我国的公共图书馆由各地政府的文化部门管辖，但缺少全国通用的专门法，使得图书馆管理问题较多，各地的公共图书馆各自为政，既没有资源共享的合理规划，也没有形成西方国家发展成熟的分馆制，许多规划建设处在无序状态[5]。由于缺少核心法律，我们只能依靠相关法或者条例进行法制约束，但各地的行政法令众多，且基本上是行政约束，很少涉及到行业管理。显然，我国公共图书馆立法迫在眉睫。我国即将出台的《公共图书馆法》应厘清各级政府的管理职责，并串联起相关法和法规条例，使公共图书馆事业发展进入有序轨道，从而全面解决图书馆管理问题。

（三）民主参与是公共图书馆立法的重要原则

英国公共图书馆立法充分强调了民主参与原则，最早的《公共图书馆法》就是民主人士促成的，包括后面的修订工作，也有很多热爱图书馆事业的民主人士参与。他们或参与董事会，或给议会会员、立法委员会提建议，使民主参与贯穿公共图书馆立法的整个过程。董事会是英国公共图书馆的决策机构，有效发挥了民主决策的优越性，避免了个人的武断决策和随意决策，确保立法能够照顾到绝大多数人的利益。我国公共图书馆立法已经进入关键阶段。由于民主参与原则可以更好地反映公共图书馆的发展需求，因此英国的成功经验给我们带来了较多的借鉴。例如，我国立法部门可以通过多种平台公布法律草案，如果是涉及到公民根本利益的条例，还可以在权威媒体上与公众展开讨论，并邀请法律专家进行论证。民主参与所形成的反馈意见允许存在多种形式，包括书面形式、口头形式、座谈交流形式等，但其前提是确保民主意见的公开，方便立法部门在民主监督下参考各种意见[6]。此外，公众有权参与立法的实际操作，形成灵活的民主决策机制，集中多方意见或建议，促使立法部门做出更完善的法律规定。

（四）公共图书馆立法应考虑到相关法律和地方法规

英国的公共图书馆法律体系较为完善，不但有多部专门法，还有许多相关法、地方法规条例，具备严谨的法律标准。其中，《公共图书馆法》是整个法律体系的核心所在，设定了总体原则，而不少细则就体现在地方法规条例中。例如，英国的公共图书馆服务规程就是按照《公共图书馆和博物馆法》拟定的，全面考虑了各地的读者数量、覆盖范围、基础设施、阅读需求等。我国的公共图书馆立法也应考虑到相关法律和法规条例，立法部门要多开展社会实践调查，明确《公共图书馆法》的适用范围。从整体上看，公共图书馆事业任重而道远，涉及了社会的各个层面，依靠单部的《公共图书馆法》难以解决全部问题。我们只有依据各种相关法和补充条例的协助，才能形成完善的公共图书馆法律体系。我国公共图书馆立法可以参考相关的国际公约，如《国际知识产权协定》、《残疾人权利国际公约》等，尽量使立法工作符合国际惯例。同时，公共图书馆立法还要考虑到国内的相关法律，如《档案法》、《合同法》、《著作权法》等，使整个立法工作具备全面性、前瞻性、科学性。此外，各级政府还需要以《公共图书馆法》草案为基础，不断完善地方法规条例，形成立体式的法律保护体系，促进我国公共图书馆事业的可持续发展。

（五）公共图书馆立法应关注弱势群体的知识平等权

公共图书馆是一项平等的公共文化服务项目，弱势群体在公共图书馆中拥有知识平等权[7]。英国的图书馆专门法规定了弱势群体的范畴，如未满16周岁的少年儿童、社会上的各类残疾人士、少管所的失足少年、监狱中的囚犯、老年人群体等。弱势群体的知识平等权对公共图书馆立法工作提出了更高的要求，我国公共图书馆立法尚在起步阶段，但也不能忽视弱势群体的需求。在现有法律中，关于弱势群体的知识平等权也有相关规定，例如，《残疾人法》就要求社会各界赋予残疾人与其他公民相等的权利，不能因为歧视而剥夺他们的知识索取权。同时要求公共图书馆重视盲人阅读问题，开设盲文专区、有声图书专栏等，方便盲人根据自身需求选择读物。但从实际情况看，我国弱势群体的知识平等权尚存在较多问题，在公共图书馆领域没有很好地体现出来。这主要有以下两个原因：一是绝大多数的公共图书馆并未开放弱势群体专门服务，并没有把它纳入到发展规划中；二是有些公共图书馆虽然已经开放弱势群体服务，但没有真正贯彻服务理念，敷衍了事的现象较多，弱势群体服务形同虚设。这需要通过公共图书馆立法进行完善，确保弱势群体知识平等权的顺利实现，充分发挥出公共图书馆的社会性和公益性。

三、结语

我国公共图书馆立法已进入实质性阶段。在立法过程中借鉴英国公共图书馆的相关经验，有助于取长补短，推动我国公共图书馆立法的进一步发展和完善。《公共图书馆法》作为公共图书馆领域的核心法律，可以起到很好的法律衔接作用，使公共图书馆事业得到更好的保障。我国在普及公共文化法律观念的同时，还要加大公共图书馆管理问题的解决力度，遵循民主参与的立法原则，充分考虑到相关法律和地方法规的融合，并保障弱势群体的知识平等权，以推动公共图书馆事业的健康发展。

[1]周玲玲.英国著作权限制与例外改革及其对我国图书馆的启示[J].图书情报工作,2016(6).

[2]徐轩,孙益武.图书馆视角下的英国数据挖掘著作权例外条款研究[J].图书馆杂志,2015(9).

[3]刘薇.英国图书馆法概况及对我国的启示[J].新世纪图书馆,2017(2).

[4]刘晓鸥.公共文化服务体系建设与高校图书馆社会化发展路径研究[J].山西档案,2015(3).

[5]张红军.我国公共图书馆全民阅读服务模式观察[J].出版广角,2015(15).

[6]朱兵强.图书馆公众参与的立法保障——以《图书馆法》(征求意见稿)第19条为基础的讨论[J].图书情报知识,2017(2).

[7]王恪.公共图书馆面向信息弱势群体的移动图书馆服务研究[J].山西档案,2017(1).

G250；D912.1

A

1005-9652（2017）04-0096-03

（责任编辑：虞志坚）

黄美龄（1979-），女，福建福州人，福建江夏学院图书馆馆员，研究方向：图书馆学、博物馆学。