文 / 郭银珠

民生档案联动共享发展的现状、问题与对策

文 / 郭银珠

信息技术的飞速发展、政府职能由管理型向服务型的转变以及人们档案资源利用需求的增加，促进了民生档案联动共享的推广。文章在分析民生档案基本特征及服务现状的基础上，对民生档案联动共享的发展历程、实践经验及面临的问题进行探讨，并从服务模式、管理监督机制、运行机制、协同合作等方面提出了民生档案联动共享的创新发展策略。

民生档案；联动共享；创新发展策略

一、民生档案联动共享的时代背景

我国一直致力于向富强、民主、文明、和谐的民族复兴时代迈进，政府职能在民主化进程中逐渐从管理型向服务型转变，开启了“以人为本”的新型管理模式。这种以民生为本的行政管理模式，激发了政府及社会各界对民生问题的重视。因此，建立健全我国的民生档案共享机制成为满足人们需求、方便百姓生活的最直接最有效的手段之一。近年来，国家档案局逐步加大了民生档案的信息研究、平台开发、系统完善、服务创新等全方位、多层次的开发投入，力求做到民生档案取之于民、用之于民，并借助现代化的网络技术平台实现民生档案的社会共享。

新世纪以来，科学技术的迅猛发展促进了信息化时代的到来，资源共享机制所带来的生产生活便利成为社会发展的又一重要里程碑。近年来，经济社会进入了高速发展的快车道，人们更加关注衣食住行等生活上的便利。鉴此，国家相继出台了一系列惠民、便民政策，民生档案管理制度改革就是其中一项。原有民生档案管理存在受地域限制、各自为政、部门分头管理、手续繁多、耗时费力、资源共享程度低等诸多弊端，实现民生档案的联动共享成为新时期全国各地档案管理与研究部门的工作重点[1]。

二、从上海地区看民生档案联动共享的发展现状

自20世纪末以来，网络与信息技术发展迅速，档案管理工作也逐渐与信息化、网络化接轨，一些档案信息管理系统开始产生并逐步发展起来。由于地域条件限制以及固有管理模式的束缚，这些关系到百姓利益的民生档案还只是在各档案馆分散保存、各自为政，无法实现跨区域资源共享[2]。为了实现民生档案的联动共享，在2003年9月召开的全国社区档案工作会议上，国家档案局决定，把上海市作为民生档案联动共享的实验基地，积极探索档案管理联动共享的有效方法和途径。2004年10月，档案管理部门选择了上海市普陀区曹杨、长风街道的社区事务受理中心作为档案联动共享试点单位。2007年，该试点取得初步成效，上海市有24家社区档案服务协作组成员单位举行了《社区档案服务公约》的签约仪式。同年12月，宜川社区档案管理服务指导站率先揭牌成立，站内设有档案库房、办公及阅档区，形成了一个集档案管理、指导、服务等多元化功能于一体的现代化档案机构。更为重要的是，这家机构率先创建了社区民生档案远程服务新机制，初步实现了民生档案资源的联动共享。2008年，最先进行试验改革的上海市普陀区档案局又进一步开拓思路，在实践的基础上提出了 “就地受理，全市协同，跨馆出证”的大协作设想。这个设想在真正意义上把档案资源的联动共享引入到现实层面。

经过多年的试验和反复论证，上海市档案局在2010年正式提出远程服务机制共建的总体方案，民生档案远程服务建设正式启动。上海市率先实现了联网查询、全区通办的新型管理模式，构想变成了现实。同年9月，上海市档案局和各区县档案局签订《上海市国家综合档案馆远程服务承诺书》。这标志着“就地查询、跨馆出证、馆社联动、全市通办”机制的正式启动。2011年4月，上海市档案局启动“一站式检索系统”。至此，上海市实现了较为完整的地区民生档案联动共享机制。

2013年，在地区实践的基础上，上海市浦东新区档案馆与浙江省宁波市档案馆签署民生档案跨省异地利用服务协议。这标志着我国民生档案开始实现跨省异地查询。这项实践的开展为全国范围内的普遍推广奠定了基础。2015年，上海市各区县民生档案远程服务开始常态化，民生档案远程服务成为全市各个社区服务中心的常规服务项目。这标志着跨县区、跨省级的远程服务模式正式开启。

总体来看，近年来上海市的民生档案联动共享机制逐渐成熟，各地区的民生档案资源共享机制开始发挥服务民生的社会职能。但我们应该清醒地认识到，我国民生档案实现信息共享的整体化、规模化，需要经过相当长的一段时期，需要档案管理者努力创建高效、稳固、让群众满意的民生档案共享平台，开启民生档案联动共享的新纪元。

三、民生档案联动共享面临的突出问题

（一）民生档案的资源跨馆、跨地区共享尚待突破

经过一段时间的设点试验，民生档案系统在远程资源共享上有了一定的发展，联动共享服务平台也在各方的努力下初步建立起来。当前最为迫切的任务是运用现代化的信息技术手段，建立一套完善的民生档案管理系统。民生档案管理系统是服务平台建设的立足点，相关部门和普通大众需要借助这一管理系统来查询和办理相关业务。当前，我国部分区县档案馆已经逐步建立了远程利用服务平台。平台的建立能够满足居民的一些基本档案服务诉求，使平台所属县区的居民可以实现就近查询本地民生档案[3]，但实现跨馆查询仍有困难，手续相当繁琐。它需要档案所在的异地档案馆通过电话传真的方式将档案文本或证明传给本地档案馆，由本地档案馆加盖专用章，完成最终出证工作。在此过程中，如果有一方不能很好地配合，工作就无法完成；即使档案馆积极配合，也需要耗费大量的人力、物力资源。可见，民生档案资源真正意义上的全覆盖式共享的实现还需要管理部门和相关研究人员的共同努力。

（二）民生档案的资源共享管理系统存在缺陷

首先，民生档案资源目录检索系统给出的目录还不够详实。档案管理资源信息量庞大，为了在庞大的资源中找出所需的资料，首要前提是开展目录检索。目前，我国档案管理系统录入的信息还存在很多不够统一、不够完整的地方，数据库的结构还过于单薄，可供查阅的目录检索项非常少，远不能满足人们的需求；在查询速度和准确率上也很难保证。例如，在查询人员档案信息时，针对一些同名同姓的相关信息要有一套完整的区分检索系统，系统应支持以身份证号或者登记日期等相关信息为依据的区分与识别，确保当事人的利益不被损害。这需要有一套精准而完整的目录检索系统来支撑[4]。

其次，我国档案管理系统起步晚、起点低，一直在摸索中前进，可供利用的档案资源严重不足，在很多方面都难以满足人们日益增长的需求。由于受区域经济发展不均衡的限制，各地区的民生档案无论是在前期资源整理上还是在后期目录数据库建设上，都存在不少差距。这些差异及不同步问题制约着跨区域合作进程的推进。

（三）档案数据更新很难做到实时同步

旧有的档案储存模式是通过硬盘拷贝方式进行的。相关人员在整理、拷贝资源数据后，送到其他县区的档案馆，每一个社区服务中心都以此数据信息为依据，在服务平台上进行相关操作与服务。这种看似同步的方法实际上有一个很大的弊端：当一个地方的某些信息资源进行了改动或者更新，其他地区不能及时响应。如果采用这种传统的数据传递方式进行调整和更改，不仅会出现响应不及时的问题，而且非常容易出错。数据不同步问题在一定程度上限制了民生档案远程利用服务的进一步发展[5]。

四、民生档案联动共享的发展策略

在当前形势下，为了真正实现民生档案实时联动共享，档案馆需要改变旧有模式，走创新发展之路。

（一）融合民生档案服务与政务平台

民生档案服务需要与政务平台相融合。这要求档案管理人员不再局限于档案馆，而要主动了解并融合民政、医疗、社区等具体部门的服务平台，将民生档案查询项目应用到具体社会服务平台。档案馆通过与基层社区等政务平台的整合，可以更确切地了解档案服务的缺失。档案馆可以通过收集各基层政务平台的反馈信息，识别民生档案的社会利用需求，对民生档案中涉及社保、医保、民政、计生、工会等关乎民众切身利益的服务内容进行改进和完善。

（二）协调“馆社联动”的人员分工

民生档案管理人员和社区服务人员虽然有各自不同的职责分工，但两者的工作在一定程度上具有相通性。档案馆要根据需要派遣工作能力强、沟通协调能力强的工作人员到社区服务一线参与社区具体的民生服务，从而获得一线业务经验；通过参与社区服务工作并兼任民生档案管理工作，更好地把握今后的工作方向。档案管理人员要定期接受档案管理部门的相关培训，以便更好地使用民生档案远程服务系统来处理居民的不同业务需求。为提高工作效率，提升工作人员的积极性，档案管理部门还可以根据业务受理量进行绩效考核，选出优秀的社区服务中心及人员进行表彰和经验推广，促进彼此的交流与学习。

（三）明确民生档案利用审批权的归属

在民生档案的联动共享服务中，档案利用的审批权归属问题一定要明确。由于地域不同，民生档案在一些地区是由政府的某个部门如民政部来管辖的。这类地区的民政部门就具有民生档案的审批权。一些地方的档案审批权属于保管档案的部门，还有一些地方是其他部门或者政府直接管辖的。这样，当不同部门发生归属权争议的时候，就容易产生责任不明的问题。这需要在明确民生档案利用审批权的基础上，确立相关争议的协调机制。

（四）市场化运作，推行效益与服务并行机制

档案资源的市场化是顺应新时期民生需求而衍生的一种新型档案发展方向。它就是挖掘档案资源的市场价值，并在市场化的运作过程中寻找社会大众的需求点。档案管理部门也可以从中了解大众的切实需求以促进档案管理质量的进一步提升。我们可以在民生档案服务平台的创建和开发过程中引入经过严格审查的市场机制，建立市场化运作的服务平台。民生档案服务是国家的一项重要惠民工程，平台本身的公益性质决定了即使是在市场化的运作下它也不能完全依托市场机制。因此，相关部门在将民生档案资源引入市场的同时，必须以国家的档案法规为准绳，确保这种市场化行为在国家宏观调控范围内运作。

[1]张林华,潘玉琪.我国民生档案远程服务的实践发展研究[J].档案学通讯,2016(6).

[2]田凯,汪兵.关于民生档案提供利用情况的探讨[J].山西档案,2016(2).

[3]宋懿,安小米.信息惠民视角下的民生档案整合与服务研究[J].档案学研究,2016(1).

[4]张连星.对民生档案信息资源共享与远程利用工作的思考[J].北京档案,2015(8).

[5]蓝巧燕.基于幸福指数记录的民生幸福档案刍议[J].山西档案,2015(1).

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1005-9652（2017）04-0081-03

（责任编辑：虞志坚）

郭银珠（1977-），女，河南新蔡人，驻马店市中医院馆员，研究方向：人力资源管理。