孙 超

(河北大学 政法学院，河北 保定 071002)

生态文明建设视野中雾霾问题的法律治理研究
——以河北省为例

孙 超

(河北大学 政法学院，河北 保定 071002)

由于过去粗放式的经济发展，致使我国生态环境付出惨痛的代价。尤其是近几年，多地出现十面“霾”伏的现象，雾霾成为了阻碍生态文明建设最为严重的大气污染现象，严重影响了生态环境和生活质量。党的十七大报告首次提出生态文明建设，党的十八大报告中再次提及加强生态文明建设，在全社会牢固树立生态文明观念。而在现阶段，雾霾的治理不仅能够解决大气污染问题，在一定程度上也能推动生态文明建设。本研究尝试从生态文明建设的视角研究当前的雾霾治理问题，在论述我国雾霾问题现状的基础上，分析当前我国雾霾问题治理中存在的问题，提出雾霾治理的法律途径，进而解决雾霾问题，加快生态文明建设的步伐。

生态文明建设；雾霾治理；法律治理；环境保护

随着我国经济社会的快速发展与人们需求的不断增多，资源短缺、生态环境污染问题日益严重。尤其是在生态环境污染方面，由煤烟型向复合型污染转变，大气颗粒物污染等逐步成为我国雾霾的主要表现形式之一。在《穹顶之下》里，柴静说北京2014年污染天数为175天。一半的时间处于污染之中，已让人唏嘘,可是，河北的情况更为严重。党的十七大报告首次提出“建设生态文明”，在大力推行生态文明价值观的背景下，我国雾霾治理有了一定的成效，但是并不理想。我国的生态环境面临着严峻的形势，主要表现在：“一是全国生态环境破坏的范围在扩大，程度在加剧，危害在加重，并呈现出一种区域性破坏，结构性解体和功能性紊乱的发展势态。二是生态系统边治理边破坏，点上治理面上破坏，治理赶不上破坏的速度，治理与破坏的力量不成比例。”[1]党的十八届三中全会提出“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境”，从而推动形成人与自然和谐发展的现代化新格局。实现生态文明建设，雾霾法律治理必须先行。

一、我国雾霾问题的现状

改革开放以来，我国经济的高速发展伴随着环境资源的过度消耗，从而引发包括大气污染在内的环境污染问题日益严重。尤其是我国作为煤炭能源消耗大国，煤炭资源无论在工业还是基本生活方面都在大气污染成因中占据着极其重要的地位。随着人们消费水平的提高，消耗石油能源的汽车数量与日俱增，从而导致包括PM2.5、碳氮氧化物等大量污染物在内的汽车尾气的排放与日俱增。一味地追求GDP的快速增长，致使大量企业因技术水平不够发达，而使与其配套的防污设备往往达不到环境保护目标的要求，排放的废气中包含大量的污染物。加之建筑行业的快速发展，往往出现扬尘等污染，致使我国的大气污染已经由“煤烟型”污染向“复合型”污染转变。

尤其近年来，雾霾天气的出现频率愈来愈高，足以证明大气的“复合型”污染。2013年初，全国大范围出现雾霾天气，引起了政府和人民的高度关注，但是雾霾天气的数量一直居高不下。以河北省为例，2015年11月至12月，出现4次持续性、大范围的雾霾天气过程，发生范围占全省75%以上。全省平均雾霾日45.9天，较常年同期偏多15.9天，为历年同期最多。平均重度雾霾日11天，较常年偏多3.8天，雾霾发生较重的地区主要集中在河北中南部的广大地区。其他地区像北京、天津、河南、山东等同样出现严重的雾霾天气。中经未来产业研究院发布的《2016—2020年中国环保产业发展前景与投资预测分析报告》显示：“2015年，全国338个地级以上城市全部开展空气质量新标准监测。监测结果显示，有73个城市环境空气质量达标，占21.6%；265个城市环境空气质量超标，占78.4%。338个地级以上城市平均达标天数比例为76.7%；平均超标天数比例为23.3%，其中轻度污染天数比例为15.9%，中度污染为4.2%，重度污染为2.5%，严重污染为0.7%。”一则新闻“小伙用100天收集北京雾霾，灰尘制成板砖”，足以证明，我国当前雾霾问题的严重程度。

二、我国雾霾问题法律治理现状及存在的问题

(一)法律治理现状

近年来，雾霾污染成为我国大气污染的主要形式。虽然雾霾污染是我国新生的一种污染形式，但是已有多部法律法规涉及该种污染。首先，从我国环境保护方面的基本法律来看，主要是《中华人民共和国大气污染防治法》(以下简称《大气污染防治法》)。按照该法规定的治理客体性质来说，燃煤释放的废气、机动车排放的尾气、扬尘等基本上是造成雾霾的原因，所以，雾霾污染亦属于该法的治理范围。其次，从我国大气污染防治规划方面来看，主要体现在2013年国务院印发的《大气污染防治行动计划》。该计划是在我国大气污染形势严峻的情形下，为了改善空气质量，对大气污染进行综合治理而制定的。该行动计划对污染治理、健全法律、区域协作、监测预警应急体系等的大气污染防治工作做出了总体的计划，对改善空气质量目标的实现具有积极作用。再次，从地方政府环境保护方面的法律法规来看，主要表现为地方性法规。为了有效治理雾霾污染，地方政府也积极进行区域性立法，并起到了一定的积极作用。特别是京津冀地区政府制定的《北京市大气污染防治条例》《天津市大气污染防治条例》《河北省大气污染防治条例》。

(二)存在的问题

1.立法理念滞后

以河北省为例，河北省2016年新颁布实施的《河北省大气污染防治条例》第一条规定，在保护和改善环境，防治大气污染，保障公众健康的同时，要促进经济的发展，实现两者相互协调和统筹发展。但是，在现实生活运用中，绝大多数的企业和个人首先考虑的是经济发展，实现其自身利益最大化，而后才考虑环境污染方面存在的问题与治理。这无疑是环境保护“先污染、后治理”的治理模式，加大了对环境治理的投入。我国的《大气污染防治法》也是这种理念，这就是我国空气质量得不到根本治理的原因。可见，河北地区乃至我国的环境立法理念有待改变。

2.赔偿机制不健全

就目前的雾霾污染来说，由于其污染的范围较广，持续的时间长，污染来源多样，涉及的受害者人数甚多，赔偿问题更难解决。关于污染主体向社会公众赔偿的机制方面，我国现行法律规定存在严重的漏洞。尤其是政府在治理雾霾的过程中，并未对社会公众予以重视，只是追求治理雾霾的成效，并未真正确定污染主体是谁，赔偿责任由谁来承担，使污染主体逃脱了法律责任，最终导致受害人得不到赔偿。更有甚者，地方政府为了追求经济发展，对污染企业进行包庇，对其惩罚赔偿只是走过场，导致受害人的生存环境权未得到保障。另外，从社会公平的价值理念考虑，污染企业的利益也必须有所照顾。因为环境污染事件往往涉及面广、赔偿金额巨大，企业常常无力承担，一旦企业因赔偿陷入困境，就难以翻身，最后只能由地方政府对其恶果买单，这无疑体现了赔偿机制的不健全。

3.能源结构不合理

能源结构不合理是造成我国雾霾污染的重要因素。一方面是煤炭能源的一次消费所占的比重较大，长期以来，煤炭在我国能源消费中的比重为70% 左右，清洁能源比重偏低；另一方面是能源有效利用率却十分低下，主要因为能源从开采到利用的过程中存在损失和浪费严重的现象。可见，能源结构不合理是导致严重大气污染的重要因素。

4.行政指导存在缺陷

这里所说的行政指导主要是指环境行政指导[2]，虽然环境行政指导在我国《环境保护法》等法律中有所体现，但并未明确规定环境行政指导的概念及内容，属于其建立的初期阶段，存在着明显的缺陷。首先，环境行政指导缺乏法律依据。由于法律的调整范围有限，某些问题可能还没有纳入到法律调整的范围内，环境行政指导无法律可依。其次，环境行政指导缺乏程序控制。由于环境行政指导的某些情形，法律未给予明确规定，环境主管部门拥有较大的自由裁量权，容易出现滥用权力的现象，致使程序正义无法实现。再次，环境行政指导透明性差，缺乏公众参与。在行政权行使过程中，环境主管部门往往不征求社会公众的意见而是单方面做出环境行政指导的行为，这容易导致行政主体与行政相对人之间矛盾的激化。最后，环境行政指导缺乏必要的救济措施。环境行政指导行为给相对人造成损失的事件并不罕见，而我国现行法律中，环境行政指导的救济措施并未规定，理论界也一直排斥它的司法救济途径。

三、生态文明建设视野下的雾霾法律治理途径

(一)生态文明建设与雾霾法律治理的关系

从人与自然相和谐的角度，生态文明是人类为保护和建设美好生态环境而取得的物质成果、精神成果和制度成果的总和，反映了一个社会的文明进步状态。建设生态文明的任务之一就是注重人与自然协调发展和生态环境建设。雾霾污染已是具有研究意义的重要时代课题之一，将其放在生态文明建设视野下进行治理，具有显著的共赢性特征——生态文明价值观的实现与雾霾的消除。河北地区甚至全国彻底进行雾霾治理，是生态文明建设的内在动力和原始动因，而加强生态文明建设及彻底贯彻生态文明价值理念，是进行雾霾治理的根本途径。从经济学角度分析，单纯追求GDP的高速增长，只顾及了效率的实现，而未兼顾公平价值的实现。具体到环境保护方面，仅仅追求经济发展，而对环境污染的治理有所忽视，无法真正注重公平价值的实现。从形式上来看，国家及地方政府对生态文明建设投入的成本越大，雾霾治理的速度将会越快；反之，国家及地方政府对雾霾治理加大投入成本，严厉惩罚污染主体，也将加快生态文明的建设。两者是相互联系，相互作用的。因此，在中国处于经济社会转型时期，生态文明建设与雾霾治理是相辅相成、缺一不可的关系。

(二)关于当前治理雾霾问题的立法

一是转变环境保护方面的立法理念。河北地区乃至国家现在实施的环境保护方面的法律法规的立法目的基本上都是要求经济发展与生态建设统筹、协调发展，而在现实中，两者存在矛盾。一般而言，地方政府或者排污企业基本上将经济发展放在首位，追求更高的GDP，而忽视环境污染的治理，采取的是“先污染，后治理”的模式。在加强生态文明建设的背景下，我国各地区乃至国家的环境保护方面的法律都应该转变原先的立法理念——将人类中心主义向生态环境中心主义转变。

二是完善我国大气污染防治的法律法规。虽然国家多次完善《大气污染防治法》，各地也制定了多部地方性法规，但是许多规定仍然存在十分模糊、操作性不强的问题。要达到雾霾治理的目标，必须进一步对《大气污染防治法》等多部法律法规进行修改，积极贯彻党的十八大所要求实施的生态环境建设的相关制度。另外，我国应当在大气污染法律法规中引入新的法律制度，如企业强制责任保险制度、环境押金法律制度等，对它们的适用范围、投保、押金数额、使用途径、法律责任等予以明确规定，有利于促使投保人、抵押人与受害者追求共赢效果的实现，从而使我国环境保护立法适应在环境保护领域出现的国际化、科技化、伦理化的新趋势[3]。

三是完善刑事立法。就现行刑法来看，它规定的污染环境罪是一个高度概括、抽象的罪名，并且刑法对其罪过形式[4]的规定并不明确，引起广泛的争议，致使该罪名不能彻底实施。而面对当今严重的雾霾问题，必须加强对大气污染主体的刑事立法。“采用刑事手段惩治环境犯罪是各国环境刑事立法的共同基点，但具体采用何种模式，则由于各国国情不同，主要是环境犯罪态势和法治运作及进程不同而呈现复杂多样化情形”[5]。由于雾霾污染是环境污染的一种典型污染形式，所以，我国刑法中应当明确规定生态犯罪[6]这一类罪和大气污染罪，其保护的客体乃是生态法益。从表面上看，大气污染罪的客体是大气，其客体的实质内容是生物体生存的生态法益。因此，在我国刑法中规定大气污染罪，能够更好地实现对生物体法益的保护与雾霾治理的效果。

(三)行政执法与当前雾霾问题的治理

第一，雾霾治理，环境行政主管部门必须严格执法。目前，我国关于生态环境保护的法律规范已有多部，但是基本没有得到有效执行。环境行政主管部门倘若严格按照相关法律法规执行，当前雾霾问题不会如此严重。但是，在行政执法活动中，环保部门对大气排污主体进行处罚时，往往受到“地方保护主义”思想的限制以及可能会碰到多种利益关系，导致出现执法不严的局面。所以，环保部门要坚决做到合情、合理、合法地执法。同时，在行政执法过程中，可以借鉴诉讼法中的回避制度，以便实现严格执法，促进雾霾治理的进程。

第二，雾霾治理，要增强行政执法的可操作性。执法困难在我国各个领域已是普遍的问题，具体到雾霾治理的执法方面，亦是如此。如前所述，《大气污染防治法》规定的内容存在不足，导致环保部门执法的过程中出现困难。正确处理环境执法问题，是我国雾霾治理的必要条件。增强环境执法的可操作性，必须充分发挥社会公众的主观能动性。解决环境执法难的问题，环境行政主管部门必须与企业、公民进行多层次的交流，形成双方主体互相理解、监督的协调机制，确保环境执法的合理性与合法性，增强当前雾霾治理过程中行政执法的可操作性。

(四)司法与我国当前雾霾问题的治理

司法是指“国家司法机关依据法定职权和法定程序，具体应用法律处理案件的专门活动”[7]。具体到雾霾治理方面，就需要环境司法部门予以管辖，比如环境法院、环境法庭等，同时还需要对环境公益诉讼制度进行完善。

一是建立环境法院。自2007年以来，我国已有16个省(区、市)设立了134个环境法庭、合议庭或者巡回法庭，比如贵阳中院、无锡中院的环境法庭等。为了解决严重环境污染问题的立案难、取证难，以及加大对破坏环境资源的审判力度，2014年7月3日，最高人民法院设立了环境资源审判庭。但是，我国大陆目前还没有建立专门的环境法院。在雾霾治理的关键时期，在建立环境法庭和环境专业化审判经验积累的基础上，建立环境法院[8]的时机已成熟。同时，环境法院应当与基层法院是同一级别。我国环境法院的管辖、上诉的相关内容等，可以借鉴新西兰环境法院等西方国家规定的环境法院的相关内容。

二是完善环境公益诉讼制度。2015年2月4日我国正式实施的最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释中的第二百八十四条正式规定了环境公益诉讼，但是对于起诉的主体仅仅限于环境保护法等法律规定的机关和有关组织。环境公益诉讼应从以下两个方面进行完善：首先，应当建立刑事环境公益诉讼制度。当发生环境污染的程度符合刑事诉讼的起诉标准时，应当由检察机关作为起诉主体，向同级人民法院提起公诉，严惩犯罪的排污主体。其次，应当建立环境公民诉讼制度。环境公民诉讼在性质上应当属于公益诉讼。公民诉讼制度的建立有利于维护社会公共利益和个人利益，有利于督促行政执法，有利于发挥排污主体的主观能动性，是一种公益活动，而不是为了得到损害赔偿。目前，在加强生态文明建设的背景下，加大雾霾治理的力度，是建立公民诉讼制度的重要时期。

四、结语

党的十八大要求“五位一体”全面协调发展，统筹兼顾。在可持续发展的理念指导下，加强生态文明建设和环境保护战略的实施，有利于实现绿色中国、人与自然和谐的建设，为后代子孙保留充分的可利用资源，从而满足人类发展的需求。目前河北地区及全国的生态环境污染日益加重，特别是当前的雾霾污染问题，给人的生存带来严重的威胁。在这种形势下，我国推行加强生态文明建设的政策，在此背景下，本研究对当前雾霾治理的现状，以及在该过程中存在的问题进行分析，从而提出完善雾霾治理的策略，有利于加快雾霾治理的步伐，提高空气质量、改善生存环境，促进实现人与自然和谐发展。我国正处于经济发展转型时期，必须将生态文明建设和环境保护相结合，才能真正实现既要金山银山，又要绿水青山的循环经济大规模的发展。同时也期望我国雾霾污染能够根治。

[1]蓝文艺.环境行政管理学[M].北京：中国环境科学出版社，2004.[2]王彦昕，周云，主编.生态文明下的环境资源法治建设(上)[M].北京：中国人民公安大学出版社,2010：119-151.

[3]蔡守秋.环境资源法论[M].北京：人民法院出版社，2003：74-80.

[4]苏永生.污染环境罪的罪过形式研究——兼论罪过形式的判断基准及区分故意与过失的例外[J].法商研究，2016(2)：114-122.

[5]付立忠.环境刑法学[M].北京：中国方正出版社，2001：712.

[6]焦艳鹏.刑法生态法益论[M].北京：中国政法大学出版社,2012：225-232.

[7]张文显.法理学[M].北京：高等教育出版社、北京大学出版社，2012：211.

[8]蔡守秋.关于建立环境法院(庭)的构想[J].东方法学,2009(5)：76-83.

[责任编辑：赵 伟]

The Problems of Legal Governance in Haze Control Campaign from the Perspective of Ecological Civilization Construction ——Taking Hebei Province as an Example

SUN Chao

(College of Politics and Law, Hebei University, Baoding 071002, China)

Due to the extensive economic development in the past, the ecological environment in China has paid a painful price. Especially in recent years, the frequent occurred haze weather around the country has seriously affected people's life and ecological progress. Following the report of the 17th National Congress of CPC, the report of 18th National Congress of CPC once again proposes the construction of ecological civilization and calls for incorporating the idea into every aspect of society. Now, the controlling of haze can not only solve the problems of air pollution and also promote the construction of ecological civilization in a certain extent. After analyzing current air pollution, this paper studies the problems of legal governance in haze control from the perspective of ecological civilization construction and puts forward a series of ways to perfect the legal system and accelerate the ecological progress.

the construction of ecological civilization; haze control; legal governance; environmental protection

2016-12-20

河北省研究生创新资助项目(S2016040)

孙超(1989—)，男，河南濮阳人，河北大学政法学院法律硕士研究生，研究方向为刑法学。

D912.6

A

1008-6811(2017)01-0077-04