孙楠楠

中共通化市委党校，吉林 通化 134000



信访法治化的困境与思路

孙楠楠

中共通化市委党校，吉林 通化 134000

在国家治理体系与治理能力现代化的背景下，信访法治化是全面推进依法治国若干问题的具体体现之一。面对当前信访部门职权限制、信“访”不信“法”等问题，提出信访法治化思路。

权利救济；信访机制；治理体系

一、信访制度的功能

在当代，信访是公民随时可以启动并直接行使权利的重要形式，是党和政府联系群众的桥梁、倾听群众呼声的窗口、体察群众疾苦的重要途径，是中国特色社会主义民主政治制度的重要组成部分。作为中国特有的权利救济制度和民主政治制度，信访承担着复杂多样的功能，至于信访制度功能如何定位，学界存在争论。主流观点认为，信访是党与人民群众进行沟通的重要工具；是民主制度的有益补充；是保护公民合法权益的有效补充。

二、信访制度的现状与困境

(一)信访制度的现状

20世纪90年代以来，随着我国经济体制深刻变革、社会结构变动、利益格局调整、思想观念变化，诸多社会问题随之增多，大量的社会矛盾与问题通过信访渠道反映出来。

从整体上说，尽管近几年全国信访形势“持续向好、平稳可控”，但问题仍然突出。其中信访总量持续攀升；越级访现象突出；集体上访大幅度上升。另外，信访工作实践中出现了一些新情况，个人极端行为增多，各种势力对信访插手增多，媒体对信访工作影响加深等。这些新情况使得社会矛盾放大，社会舆论被误导，增加了信访部门工作难度。

(二)信访制度的困境

我国目前正处于改革发展的关键时期，在这个过程中产生的许多问题通过不同渠道汇集到信访部门，形成以下制度困境。

1.信访部门职权限制

从《信访条例》的规定看，信访部门职权更多的是转送、交办、督促、协调、指导和宣传，不能直接解决本应由国家机关办理的事务。而实际上信访部门要处理公民对国家机关及其工作人员的批评、建议和对失职行为的检举、揭发，还要受理公民对侵害自己合法权益行为的控告。这种“责重权轻”的情况使得信访部门压力巨大，无法满足信访诉求。

2.党和政府的权威受到挑战

信访的功能之一是司法救济之外的补充性救济。但是在实际中，信访却聚集了大量的社会矛盾，而且越级访、赴省进京访成为主要方式。蜂拥而至的信访，使得上级政府和中央政府无法一一处理得当，加上各地对上访民众的围追堵截，使得党和政府的权威在上访民众中流失。

3.信“访”不信“法”现象突出

从制度设计角度看，信访的主要功能并不是权利救济，因为经过我国法制30多年的发展，先后有几十部法律在不同程度上对公民的权利救济方式与途径有了规定，如《工会法》、《教师法》、《警察法》、《民办教育促进法》等都有相关规定。信访制度本应作为补充性救济途径，然而在实践中却超越了其他行政救济途径，并在民众心中逐渐成为优于司法救济的一种特殊权利救济途径，使得信“访”不信“法”现象突出。

4.信访机构林立，缺乏统一协调

《信访条例》规定，县级以上人民政府应当设立信访工作机构；县级以上人民政府工作部门及乡镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构。实践中，党的机关、人大机关、政协机关、人民法院、人民检察院、社会团体及企事业单位大多设置了信访工作部门。如此庞大的信访机构队伍确实赋予了民众多元表达意见的途径，但是这些信访机构繁多且工作内容与方式不统一，使办事效率大打则扣，也造成了责任推诿或处理结果的冲突。另外，信访工作人员不足，素质参差不齐，专业性不强，很难将信访事项进行专业化的处理。

三、信访法治化的思路

通过上述对信访制度功能与困境的分析，在国家治理体系与治理能力现代化的要求下，信访法治化是信访制度走上良性轨道的出路，也是依法治国的要求。针对信访法治化笔者提出以下思路。

(一)信访法治化需要确定基本规则

1.信访法治化需要推动信访成为公共决策建议平台

信访公共决策建议平台的建立首先就要求各个信访部门在法治的限度内拥有处理信访事务的权力，其次各个信访部门与不同层级之间在权力运行过程中组合、配套、相互协调与相互制约。这样通过信访决策平台能够充分听取多方意见，形成兼顾多元利益的解决方案。当然公共决策平台的建立难度很大。可以先选取几个城市作为试点，在平台正式运转能够同时兼顾利益与效率的时候，再大范围推进。

2.推动信访处理公开、透明

新形势下，信访走向公开透明是大势所趋。信访法治化要求信访事项处理从内部隐蔽操作转向公开、透明、参与，注重处理过程本身的教育和预防功能。这样使信访人能够理性而合法的对待自己的诉求。

(二)推动制定统一的信访法

面对现有信访的制度困境需要有一部统一的信访法予以调节。信“访”不信“法”现象的出现，就是因为国家信访条例因效力层级问题，没有对司法与信访之前有一个清晰的界定。

信访机制良性运转需要明确信访部门的职权划分，明确公众政治参与与民主监督，以及与治安处罚法和刑法上的技术衔接。

综上，信访制度作为沟通执政党和人民群众之间关系的重要制度，具有中国特色。完善信访制度，发挥其沟通民意、反馈诉求、化解矛盾、维护稳定等方面的作用，是社会转型时期时代发展的要求。制定信访法，对于解决信访实际问题意义重大。

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