◎中央党校厅局级干部进修班课题组



民主决策与公众参与问题的思考

◎中央党校厅局级干部进修班课题组

（课题组组长：刘传铁，湖北省教育厅原厅长、原党组书记；执笔人：孙硕鹏，中国红十字基金会常务副理事长兼秘书长；课题组成员：蒋永志、汪 洋、张朝阳、王永成、白 萍）

一、问题的提出：公众参与冲动与公共政策受挫

在国家治理体系框架内，如何定义和引入公众参与，是当前公共决策者面临的重大问题。这种决策民主意识的自觉，来自公共治理现代化、来自公众参与行动的倒逼。调研表明，当下公共决策中频繁地“被公众参与”，已成为公共政策推行时不得不面对的困境。课题组选取了三组公共政策受挫的典型案例做具体分析：

(一)“科学决策”屡遭挑战——系列PX①化工项目落马

近年来，围绕PX化工项目的公众抵制事件时有发生。继厦门“集体散步”(2007年）最终导致海沧PX项目迁出以后，大连(2010年）、宁波(2012年）、昆明（2013年）、九江(2013年）、茂名(2014年）等地也相继发生公众抵制PX项目的群体性事件。一时间PX项目成为洪水猛兽，在持续的公众抵制潮涌中，一些地方政府甚至做出“永不上PX项目”的绝对化承诺。而因PX项目在一些地区相继受挫引发的“邻避效应”，正发酵为一浪又一浪的公众抵制运动，成为制约区域经济发展格局的一个重要因素。类似案例广泛存在，预计将来还会持续涌现。

站在公共决策管理的视角，探讨系列PX项目上马到落马的轨迹，我们可以得出这样的认识：以往人们更多关注决策的科学化问题，即决策的结果是否符合客观规律、决策的方法和程序是否符合科学化的要求。而现实情况是:当决策的合理动机生成一项公共政策时，其能否顺畅落地，不仅仅取决于决策的质量要求，而往往受制于公众的接纳程度。可以说，随着中国社会的深刻转型变迁，以公众利益表达为核心的外部介入机制正与“决策科学化”发生激烈的冲突。

回到PX项目决策本身，从项目可行性论证以及环评结论来看，PX并非人们眼中的洪水猛兽，规划这样的项目并没有违反科学决策的要求。而且除大连PX项目属于上马后“出事”外，其他项目仍处在环评和听证阶段，并没有逾越决策科学化所设定的方法和程序。问题出在公众介入或参与环节，决策失效不是因为科学化不足，而是因为民主化不够。各地重大化工项目屡屡受挫表明决策者仍未走出僵局，反而使得政府与公众双方更为敏感；决策者因畏惧公众抵制，试图在决策过程中屏蔽或操纵公众参与，其结果往往导致更大的抵制性公众参与，最终迫使决策无疾而终。

(二）主动引入公众参与反遭质疑——红会社监委的困境

与部分PX项目试图绕开公众不同，中国红十字会总会组建社会监督委的决策动因，是谋求主动引入社会监督和公众参与机制。

2011年6月，中国公益领域发生了一起轰动事件，即“郭美美微博炫富事件”。这起事件将“百年公益老店”——中国红十字会推向风口浪尖。虽然经过中国红十字会的官方澄清和有关方面的联合调查，以及郭美美本人自证，人们逐步认识到这位微博炫富的女孩子的财富来源与红十字会毫无关联而且这起事件的幕后推手“秦火火”“立二拆四”等在国家对互联网谣言的专项治理中亦被绳之以法。但是，这起事件对红会的负面影响至今仍未完全消解，公众对包括红会在内的公益组织进一步提高其公开透明度的诉求，以及主动接受社会监督的呼声越来越高。

2012年7月，国务院《关于促进红十字事业发展的意见》下发，根据该意见精神，为进一步回应社会关切、加速公开透明进程，中国红十字会总会开始酝酿组建由业内专家学者、公众意见领袖、社会志愿者等组成的社会监督委员会，作为社会公众代表，履行对红会的监督、质询以及决策咨询等职能。同年12月，红会社监委正式成立。红会自觉设定社会监督机制，主动引入公众参与，无疑值得肯定，也应该赢得积极的社会评价。但事与愿违，社监委运转不到半年，即被扯入质疑的漩涡，先是被认定为红会的“公关部”只为红会辩解和说好话；继而4名委员被疑与红会有利益关联。社监委被质疑的核心问题是：其委员并非社会公选，而只是受红会邀请，因此存在内部交易的可能和空间。

深陷其中的中国红十字会感到十分困惑和纠结：监督红会当然要引入业内专家和知情者，4名业内资深委员的介入怎么会与利益关联挂钩？社会公选直推是一个好命题，但是现实中又如何操作？目前红会社监委仍以十分尴尬的身份艰难运行，其何去何从仍然是一个问题。红会社监委出身“悖论”的争议，对公共决策者提出了新的挑战：在决策者主动引入公众参与却未被公众接纳的现实面前，如何有效设计公众参与，是需要认真思考的问题。

(三）因公众票决而久拖不决——酒仙桥危改民主决策僵局

2007年，北京市朝阳区酒仙桥地区“票决拆迁”模式曾经被认定为中国决策民主最大胆、最直接的范例。这个建国以来北京市规模最大的单个拆迁项目，因适用“居民票决结果决定危改进程”的民主形式，立即引发全国范围的关注和热议。一时间，“全民公投”“民主拆迁”的“酒仙桥模式”成为决策民主的表征和热词。时至今日，人们发现公共管理者“还政于民”的美好意愿，以及评判者使用的华丽辞藻并不能替代这个涉及5473户、近20万人的重大民生项目久拖不决的现实。公众票决制看起来是一个“好东西”，但是它使“拥有产权的成套单元房住户”，以及“无产权的单位公房住户”“合居筒子楼住户”“平房住户”等等，如此繁杂的产权结构、房屋单位属性、居住类型的各种利益诉求集中呈现出来，注定众口难调。

随着酒仙桥“票决拆迁”陷入僵局，显然这一最大程度将权力让渡给公众的民主决策模式也同样陷入了僵局。面对“票决僵局”，不得不令人思考如下问题：如何引入公众参与？公众参与深度如何界定？多元复杂的利益格局下如何设计公众参与方式？分散协商式参与还是整体协商式参与？等等。总之，公众参与深度、公众利益类型、公众参与方式等是影响公众参与效果的关键因素。

近年来，一些公共政策从制定到推行受挫的现实，上演了一幕幕“民主化不足、被动民主化、被迫民主化”的“剧目”，这足以引发我们对科学决策、民主决策的理念、路径和方式方法的思考。转型时期中国的社会结构正在发生深刻变化，公众日益走上公共治理的前台，呼唤着公共决策管理体系的深度调整和变革。

二、从无序到有序：“让公众参与机制化”的探讨

有序的公众参与是世界范围内公共治理理论的共识。托马斯曾指出：“那些没有经过很好设计与规划的公民参与过程，不仅对公共管理本身是一个挑战，而且可能对正在发育的公民参与运动形成严重的冲击。”顺应公众参与意识的自觉，从国家治理体系重构的视角，我们应该更加积极有为地认识和对待决策管理的公众参与问题，按照“顶层设计”的原则，通过合理的制度安排，努力实现“公众参与的机制化”。为此，在进一步健全完善已有的民主决策制度和程序的同时，提出以下思路建议：

(一）探索建立公众参与的预见机制。通过案例分析，我们认识到导致公共政策受挫的原因可能各有不同，但对公众参与的预见不足、引导不力却是一个共性问题。随着公共政策利益诉求的交集、潜在的外部介入因素的增加，有必要探索建立一种社情民意的预见机制。对潜在公众参与的预见，是关乎决策管理、公共政策成败的前置工程，要按照“问题导向”的理念，公共政策出台前，在成立政策质量和效益的咨询论证机构的同时，组建民意调查和咨询论证班子，而不能把工作注意力放到维稳式的危机管理和善后处置上。“民意咨询机构”是分设的独立工作团队，主要任务是最大化地收集和分析各种社情民意和利益诉求，倾听公众的表达，尤其是那些反对者的声音，并从中吸取好的意见、了解他们的诉求。根据掌握的利益诉求信息，认真加以分析研判，权衡利益博弈的各种结果和可能，创设公众参与分级管理模型，据此提出决策可行性建议报告。如果决策超过民意接纳的风险等级，应提出否定性意见，而不是一味地向公共管理者“妥协和让步”。为了保障“民意咨询机构”独立行使职责，应建立决策责任追究制度，如果越过“民意咨询机构”导致公共政策推行不力，应追究决策主体的责任。相反，如果“民意咨询机构”不能有效履行职责，同样应当问责。

(二)建立公关疏导机制。前文PX项目受挫的案例，也有成功的例外，这就是福建漳州古雷半岛PX项目的最终落地。因为漳州接手的恰恰是被厦门公众赶走的“转手”项目，其落户无疑更为艰难。在分析漳州决策管理的成功之处时，认为“漳州市将做好群众工作作为引办石化项目的关键环节，以正面教育引导为主，全方位、多形式进行宣传教育，努力引导群众消除疑虑、消除误解，促进群众正确科学理性认识石化项目，在理解基础上支持石化项目。”决策管理的“漳州模式”提示我们，有序的公众参与和有效的公共管理，需要建立在良好的沟通、疏导、斡旋、调解等双向互动基础之上。因此，建立一整套政府或决策主体面向公众的公关疏导机制，比如整体式协商包括公民会议、听证、圆桌会议等；分散式协商包括咨询委员会、斡旋调解等；咨询式参与包括公民调查、公众接触，也包括引入政府公共律师团的模式等等。至于选择哪种公众参与的模式，或者几种模式同时使用，主要基于决策者让公众参与的目的或参与深度，是为了获得决策议题共识，或是从公众那里获取决策信息，还是增进公众对决策的接受度、认同度，总之，决策者要学会驾驭更多的公众参与模式，以平等、平和、耐心的策略面向公众，哪怕是对那些缺乏理性的公众，决策者也要尽量做到平等、平和、保持理性，摒弃行政的傲慢。要通过平等和有素质的沟通技能，疏浚与公众平等对话、协商谈判的渠道，从而建构一种决策主客体双向互动的良好关系。

(三)建立民意代表机制。在公共治理理论中，有序公众参与的挑战是公众代表性不足的问题。正如托马斯所揭示的，“任何一个研究过公民参与问题或者直接观察过公民参与并拥有第一资料的人都知道，参与——无论是选举时，在志愿者组织里，还是在社区事务中——常常不具有代表性。将托马斯的理论对应到当下的决策管理，在一些公众参与的案例中，的确存在“极端代表”现象，即“少数人绑架多数人”、“会哭的孩子有奶吃”等等。虽然合理界定公共代表是一个难题，但是如果站在公众利益的立场思考问题，也并非没有破解的路径，这就需要我们从顶层设计和制度安排上入手。关于谁是相关公众，托马斯给出的标准是：“要么能够提供对解决问题有用的信息，例如关于消费者偏好的信息；要么能够通过接受决策或者促进决策执行，影响决策的执行。”托马斯的观点对我们有借鉴的意义。应积极着手探索民意代表机制，一是要充分发挥辖区人大代表、政协委员等公众领袖的作用，逐渐建立公众申诉专员制度，代表公众维权和表达利益诉求。二是要发挥各级人大的议事、听证、质询等功能和作用，逐步将民意争议、调整和解决等回归合法的民意和民主机构。三是做实、做强社区居民委员会的群众自治功能，增强社区归属感，形成社区居民依法管理自我事务、合理表达利益诉求的组织载体。四是积极培育具有公众联合、维权和中介性质的社区民间组织，代行民意代表职能。总之，要通过系统的制度设计，着力构建起常态化的民意代表机制。

责任编辑：王鹏凯

① PX是PX是英文P-Xylene的简写，其中文名为对二甲苯，是化工生产中的重要原料之一。