李 小 勇

法治在“四个全面”治国理政新方略中的地位

李 小 勇

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央牢牢把握坚持和发展中国特色社会主义这一主线，立足经济社会和国际国内新情况、新问题，面向实践提出了治国理政一系列新理念新思想新战略。其中，“四个全面”战略布局经中央委员会决定，成为全党的意志，是新形势下党和国家各项工作的战略目标和战略举措，是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要保障，是党中央治国理政的总方略和主线。在这个战略布局中，既有战略目标，也有战略举措，每一个“全面”都具有重大的战略意义。全面建成小康社会是战略目标，全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是三大战略举措。要把全面依法治国放在“四个全面”的战略布局中来把握，深刻认识全面依法治国同其他三个“全面”的关系，努力做到“四个全面”相辅相成、相互促进。在“四个全面”战略布局中，法治建设起到了依托和保障作用。

一、法治是建设社会主义小康社会的本质要求

十八大政治报告明确指出：“全面建成小康社会，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”社会主义小康社会不仅要求经济持续发展，而且要求“人民民主不断扩大，依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”，法治成为社会主义小康社会的有机组成部分，“法治小康”是小康社会的题中应有之义。十八届四中全会决定也强调：“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障。”为什么法治是小康社会的本质要求和重要保障呢？社会主义小康社会是社会主义初级阶段的发展方向，必然体现一个成熟定型、和平理性、文明有序的社会发展特征，而法治所具有的制度安排、规范手段、思想意识等就成为小康社会发展的制度性基础。没有法治为小康社会提供制度基础和保障，小康社会就不可能有序地建设与和谐地发展。以法治导向和法治规则为准绳的小康社会建设，不仅建设目标明确，而且建设路径可以预知，全体社会成员的奋斗方向也可以明确。相反，离开了法治，小康社会建设必定是一种变动不居、难以把握甚至混乱无序的社会。所以，法治与小康社会具有内在必然联系，是一种相互支持、相互促进、彼此需要的关系。

法治一定要树立反映社会主义小康社会本质和规律的宪法权威性和严肃性。法治的要义是法律规范和约束公权力以保障人民群众的权益，宪法反映了控制政府权力的滥用而保障人民权益的精神，法治的核心是宪法的国家治理精神。宪法作为国家的根本大法必须真正发挥法治的作用，宪法确立的各项制度的真正落实，体现的就是法治的实施与落实。以宪法权威为核心的法治主导下的小康社会，就能够既使社会各方面的积极性创造性得到发挥，经济社会持续全面发展，同时又使党的执政地位得到巩固，社会秩序和谐稳定。正是因为宪法对于法治生成和维护的重大意义，习近平才反复强调：“法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威？”突出要求树立宪法权威，“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。我们要坚持不懈抓好宪法实施工作，把全面贯彻实施宪法提高到一个新的水平”。对此，习近平提出了这样一个法治新命题：“依法治国首先是依宪治国，依法执政首先是依宪执政。”*习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，《人民日报》2012年12月5日。显然，以宪法为核心的法治建设既是治国理政的基础，也是建设社会主义小康社会的本质要求。

二、法治是全面深化改革的重要保障和依托

改革开放近40年来，改革与法治的关系经历了一个从改革中的法治到法治下的改革的演变过程。改革开放之初，国家法律体现和反映了计划经济的特点和要求。法治虽伴随着改革而发展，但总体上改革与法治处于紧张冲突状态，此时的法治状态可以概述为改革中的法治。经过近40年的改革和法治建设，到十八届四中全会时，随着法治建设的深化，改革与法治取得了全新的关系。十八届四中全会决定指出：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法上主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法律程序作出授权。”*《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社，2014年，第15页。改革要于法有据、改革试验要取得授权两个要求，标志着改革与法治取得了全新的关系，这就是法治下的改革。

法治下的改革提升了法治在全面深化改革战略中的地位，成为全面深化改革的依托和重要保障。十八届三中全会决定指出，全面深化改革“坚持社会主义市场经济改革方向”，总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。现代化的国家治理体系主要包括市场经济治理体系，民主政治治理体系，文化、社会和生态等治理体系，等等。以市场为资源配置决定性方式的现代化经济治理体系，其实就是法治治理体系。十八届四中全会决定对此作出明确阐述：“社会主义市场经济本质上是法治经济。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度。”深化政治体制改革，推进民主政治治理体系，主要是“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化”*《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社，2013年，第4页。。这其实就是民主政治法治化。同样，文化、社会、生态等治理体系现代化，主要是建立健全相关体制机制，构建健全的制度体系。关于全面深化改革与法治之间的这种密切关系，习近平将其概述为：“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”，“党的十八届三中全会对全面深化改革作出了顶层设计，实现这个奋斗目标，落实这个顶层设计，需要从法治上提供可靠保障”*习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，《人民日报》2014年10月29日。。

全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的顶层设计，需要转化为各种制度规定，使之成为必须遵循的外在硬约束，通过树立这些制度的权威性落实这些制度，从而实现全面深化改革的既定目标，这个过程就需要法治来提供保障。所以，法治是全面深化改革的重要依托、可靠保障和有力促进。

三、法治是全面推进依法治国的目标和主线

法治与依法治国具有密切联系，但含义不完全相同，二者是目标和手段的关系。十八届四中全会决定指出：“全面推进依法治国，总目标是建设社会主义法治体系和法治国家。”法治体系包含“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”。为此，需要“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”*习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，《人民日报》2014年10月29日。，实现国家管理和社会治理方方面面的法治化。

按照形成完备的法律规范体系的要求，推进科学立法和民主立法，提高立法质量。为此要“完善科学立法、民主立法机制，创新公众参与立法方式、广泛听取各方面意见和建议”，改革现行部门主导立法为有立法权的人大主导立法的体制机制，“从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化”。按照建设高效的法治实施体系的要求，加快法治政府建设。“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”，“全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施，做到‘法立，有犯而必施；令出，唯行而不返’”。*习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，《人民日报》2014年10月29日。政府是执法的主体，必须加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。按照建设严密的法治监督体系的要求，进一步加强宪法实施的监督机制，完善法规的备案审查制度，试点并推进国家监察体制改革，加强社会监督，严密法治监督网络。按照建设有力的法治保障体系的要求，进一步推进司法体制改革，提高司法公信力。司法不仅是社会公正的最后一道防线，也是法律正确实施的守护神，是法治的保障。“司法不公的深层次原因在于司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学、人权司法保障制度不健全”*习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，《人民日报》2014年10月29日。。十八届三中全会提出省级以下司法机关人财物单独管理的体制改革，四中全会进一步提出保障审判权和检察权独立行使、优化司法权职能配置的体制机制改革部署，同时提出加强法治工作队伍建设，推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平，为法治建设提供强有力的组织和人才保障。按照形成完善的党内法规体系的要求，十八届四中全会提出加强和改进党对全面推进依法治国的领导。党的领导是中国特色社会主义法治道路的本质要求，党的领导也要依靠法治，与依法治国有机统一起来。党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的重要保障，从坚持依法执政要求出发，必须加强党内法规制度建设，使治党管党有规可循，实现治党管党法治化。

按照十八届四中全会的部署，加快推进法治国家建设，必须发挥领导干部的关键性作用，这就要求确立以下几点。首先是提高领导干部法治思维能力，“领导干部要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情”*习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神专题研讨班开班式上的讲话(2015年2月2日)。，“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”*习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，《人民日报》2012年12月5日。。其次，推行法治政绩观，建立法治建设成效考核指标体系，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。正如GDP政绩考核极大地推动了我国经济发展，把法治建设成效纳入政绩考核指标体系中来，也将极大地推动我国的法治建设进程。再次，确立法治人才观，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。干部政策是干部的指挥棒，法治素养和能力成为提拔使用干部的条件，必将极大地推动我国法治国家的建设进程。最后，党政“一把手”要严格履行好法治建设第一责任人的职责。2016年12月，中办、国办联合印发的《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，对于落实全面推进依法治国、建设法治国家的目标和任务，对于使法治真正成为各级党委、政府治国理政的准则和基本运作方式具有十分重大的意义。

四、法治是实现全面从严治党的基础

全面从严治党是法治精神的重要体现。全面从严治党主要从思想上、制度上、作风上、纪律上体现“全面从严”的精神，全面从严治党的依据是党内法规，精髓是制度治党。习近平说：“关键是要抓住领导干部这个‘关键少数’，坚持思想建党和制度治党紧密结合，全方面扎紧制度笼子，更多用制度治党、管权、治吏。”*习近平在参加十二届全国人大三次会议上海代表团审议时的讲话(2015年3月5日)。思想建党也要与制度治党相结合，对此他又指出：“思想教育要结合落实到制度规定来进行，抓住主要矛盾，不搞空对空。要使加强制度治党的过程成为加强思想建党的过程，也要使加强思想建党的过程成为加强制度治党的过程。”*习近平：《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，《人民日报》2014年10月9日。党中央在作风建设上推行的“八项规定”，依纪依法反对和克服形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，形成严密的长效机制，说明党的作风建设也要靠制度来落实才能取得长效。全面从严治党就是要严肃党纪，“人不以规矩则废，党不以规矩则乱。对于一个政党来说，纪律是生命线”。习近平多次强调严明纪律的重要性，要求广大党员和干部必须牢固树立纪律和规矩意识。他指出：“党的规矩既包含党章、党纪、国法，也包括党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例，这些是广大党员自我约束的不成文的纪律。”*《“四个全面”学习读本》，人民出版社，2015年，第234页。全面从严治党彰显了党内制度的地位和意义，突出了要求广大党员和领导干部形成规矩意识，突出了管党治党中的法治精神。法治精神的要义就是突出制度的权威性、有效性。全面从严治党，有助于在党内形成法治意识，体现了法治精神。

全面从严治党是全面依法治国的保证。依法治国、依法执政、依法行政共同推进，但依法执政是重中之重，是关键。十八届四中全会决定指出，依法执政是依法治国的关键。为什么依法执政是依法治国的关键呢？因为共产党是执政党，全面掌握国家政权，“干部掌握着方方面面的权力，是党的理论和路线方针政策的具体执行者，如果干部队伍素质不高、作风不正，那党的建设是不可能搞好的”，“我们国家要出问题主要出在共产党内，我们党要出问题主要出在干部身上”*《“四个全面”学习读本》，第233页。。依法治国、依法行政能不能有效推进，关键是执掌国家政权的党员干部能不能率先自觉地遵守宪法和法律。依法治国、依规治党，犹如鸟之两翼、车之两轮，党纪与国法共同扎紧制度的铁笼子，突出体现了依法执政对于依法治国的关键性作用。党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证，全面从严治党就成为全面依法治国的保证。

全面从严治党要实现管党治党的法治化。十八大以来，党中央采取一系列新的举措加大管党治党力度，坚持正风肃纪、标本兼治，严明政治纪律和政治规矩，坚决遏制腐败蔓延势头，着力构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制，层层落实全面从严治党的主体责任和监督责任，党内政治生态明显好转，成效显著。全面从严治党的实践，突出了制度在管党治党上的全局性、根本性、长远性，彰显了法治原则和精神对党的塑造，从而实现管党治党的制度化、法治化。管党治党的法治化，是一个政党文明、理性、成熟的标志，必将对整个国家和社会的法治化起到引领和推动作用，对全面建设小康社会起到根本保证作用。

总之，法治是社会主义小康社会的本质要求，是小康社会公平正义的保障，是深化改革各项举措的依托，是全面推进依法治国的目标，是全面从严治党的基础，因而在一定程度上是“四个全面”新战略的主线。当“四个全面”战略布局上升为全党治国理政指导思想高度时，法治将进一步引领、推动和保障“四个全面”新战略确立的各项改革发展内容得到进一步贯彻落实。当市场起资源配置决定性作用的制度体系更加健全、民主政治制度进一步健全、社会治理和保障制度进一步完善、文化发展和生态保护制度进一步完备、全民的法治意识进一步高涨之时，社会主义小康社会就将发展到更高的形态。

(本文作者 中共福建省委党校法学部副教授 福州 350001)