●李存海 任 静/文

关于提升检察公信力的几点思考

●李存海*任 静*/文

检察机关内部已就提升检察公信力形成了较为完备的机制。对公诉、批捕、职务犯罪侦查、民行、控告申诉、侦查监督、审判监督等检察业务工作，能够以量化指标方式来考核；针对人情、金钱、外部干预等干扰办案的因素，已经制定了权责清单、党员纪律等多种规范来约束，保障案件的公正办理。但外部评价尚未达到预期的效果。所以，提升检察公信力的主攻方向应为在消除认识差异的基础之上，主动回应人民群众对司法的要求，提高人民群众的满意度。

检察机关 公信力 监督能力

一、检察公信力的内涵

（一）检察公信力的提出

司法公信力这一概念是在党的十八大报告中首次出现，是随着司法体制改革进入到顶层设计、全面深化的进程中被提出的。十八大报告明确要在2020年实现“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”。2013年9月最高人民法院颁布了《关于切实践行司法为民大力加强公正司法 不断提高司法公信力的若干意见》，进一步提出了9大类45小项措施。十八届三中全会后，习近平总书记在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明中强调：“司法体制是政治体制的重要组成部分。这些年来，群众对司法不公的意见比较集中，司法公信力不足很大程度上与司法体制和工作机制不合理有关。”十八届四中全会《决定》特别强调了公正司法、提高司法公信力的重要性，将“保证公正司法，提高司法公信力”列入全面推进依法治国的重大任务。这一系列方向、目标和措施的提出，为司法公信力建设工作的开展奠定了基础。

检察系统对这一工作高度重视，并着手开展了相关调研工作，力求通过量化指标的方式促进这一要求在工作中取得实效。十八大之后，曹建明检察长在全国检察长会议上强调：“检察机关要以提高执法公信力为核心，加强自身建设。”2016年北京检察长会议上，敬大力检察长明确将检察公信力作为北京全年工作的两个主基调之一。2014年年初，最高人民检察院检察理论研究所与河北省、浙江省宁波市检察院等试点单位开展合作，制定了检察公信力测评指标体系和工作机制，出台了《检察公信力测评办法 （试点适用）》、《社会公众评价指标问卷（电话问卷）》、《特定主体评价指标问卷（面访问卷）》和《客观指标数据和计分方法》4个检察公信力测评工作规范性文件。［1］

（二）检察公信力的内涵

司法公信力是一个具有双重维度的概念。从权力运行角度，司法公信力是司法权在其自在运行的过程中以其主体、制度、组织、结构、功能、程序、公正结果承载的获得公众信任的资格和能力；从受众心理角度，司法公信力是社会组织、民众对司法行为的一种主观评价或价值判断，它是司法行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映。司法公信力的主体包括立法者和执法者，其影响涵盖了从立法到执法的整个流程。从法条的制定到执法者的理解和适用，每一个主体、整个司法程序的设置是否科学合理、是否有相应齐备的机制约束主体自觉执行规定等都会成为影响司法公信力的因素。

检察公信力是司法公信力的一个下位概念，是司法公信力的重要组成部分。对检察公信力的研究既可借鉴司法公信力的研究成果，又应关注检察权特有的属性。基于司法公信力涵义的分析，检察公信力的内涵应为检察机关获取公众信任的能力，同时反映的是社会公众对于检察机关的服从程度。这种能力和服从一方面靠检察机关的自我约束实现，一方面要通过与群众的良性互动达成。对检察机关而言，要完成法律赋予的监督和打击犯罪的职责，也要在追求自身价值的同时获得群众的认可，而获得认可的核心就是保障人民群众的根本利益。

二、评价检察公信力的途径

（一）内部视角

内部视角即站在检察机关的立场上，从检察权运行的内部状况入手分析，通过机关内部统计的客观数据和检察人员的感知来评价检察公信力的高低。检察机关内部的监督管理部门通过对案件质量、办案程序、办案效果等数据进行内部统计与评查，在一定程度上反映出案件是否依法公正办理；通过对追诉漏犯、追加事实、向侦查机关发出纠正违法通知、发出检察建议等数据的统计，可以反映出检察职能发挥的程度。有时办案人员受到人情、舆论等外界因素干扰，会感觉到司法权运行不够顺畅，司法环境需要净化，这些也都可以成为衡量检察公信力的依据。

（二）外部视角

司法公信力的外部评价来源于两个群体。一个是案件当事人，他们通过司法参与来判断司法公信力。这部分群体包括犯罪嫌疑人、被害人、律师、诉讼代理人，也包括与案件有关联的嫌疑人家属、被害人家属等。他们的判断直接来源于参与司法过程的切身感受，无论是针对司法程序、司法结果还是执法人员的素质都会形成某种认知，这就构成了检察公信力外部评价的一部分重要内容。另外一个群体是普通群众，他们通过社会观察来评价司法公信力。近年来，老百姓对于个人权益的重视程度越来越高，对获得司法救济的需求也越来越大。随着互联网时代的到来，司法透明度日益提升，普通群众借助网络平台密切关注司法案件的处理情况，并通过自媒体形式表达个人诉求和观点。比如近年来对一些列冤假错案的关注，对摆气球射击摊的大妈是否构成非法持有枪支罪、雨夜抓小偷致小偷死亡应该如何处理等热点案件的争论，都反映出老百姓对司法运行的强烈参与感。

虽然内部评价较为客观、准确，外部评价更多是个人主观感受，但在当前环境下，我们对于外部主体的评价更应提高重视程度。之所以提出公信力建设，主要由于部分群众认为司法不公。而且个别不客观、不准确的外部评价在互联网时代更容易产生不利的恶劣影响，动摇群众对检察机关乃至司法机关的信心。

三、检察公信力缺失的原因

（一）群众诉求没有得到满足

从案件参与者角度看，案件没有及时办理、司法人员办案不公、犯罪嫌疑人认为刑罚过重、被害人认为刑罚太轻赔偿不够等问题都属于利益没有获得充分保障的表现形式。从普通群众视角看，冤假错案的出现意味着自己可能成为下一个受冤者，预期可期待利益会受到损害，自然会对司法环境表示忧虑，属于司法安全感上的未满足。这些都会影响群众对司法公信力的评价。

（二）内外部信息不对称

由于刑事案件办理的特殊性，无论是案件参与者还是普遍群众，与检察机关相比，信息都处于明显不对等的状态。造成信息不对称主要有以下几方面原因：（1）检察工作具有专业性。群众对于检察机关的职能、工作内容和方式不清楚。（2）知识结构不同。老百姓对法律规则不知晓。（3）媒体报道不实。媒体人员由于欠缺法律专业知识或者为了博取新闻效果等，可能会出现失实报道或片面渲染问题，引发舆论争议。（4）刑事案件信息披露具有滞后性。在案件开庭之前，刑事卷宗材料都属于国家秘密，不能对外公布。只有经过庭审，被生效判决认定的事实等才见诸于大众并经由司法机关正面回应，这与媒体报道的及时性、热点性不相适应。

（三）互联网对个案负面评价的放大

随着互联网时代的到来，信息传播速度和影响力与纸媒时代相比呈几何式上升，网络的力量会扩大个案的影响范围。个别案件中的人情因素、金钱因素，个别执法人员的恶劣态度以及当事人对程序不公的揣测、对结果的不满等负面评价会随着网络出现规模性扩散，直接造成检察公信力的下降。而且这种负面影响一旦出现难以消除，很容易在群众心中形成刻板印象，在新的热点案件出现时又成为大众揣测司法不公的理由，导致恶性循环。

（四）检察机关的监督形象尚未树立

宪法将检察机关定位为法律监督机关，但这一职能定位并没有得到群众的普遍认同，甚至在检察机关内部也难以形成准确的自我认知。虽然法律赋予检察机关监督职能，但仅对诉讼监督有相应的规范，对于其他方面如行政机关的监督缺少具体规定，有关监督范围、程序和措施的立法规定不够完备，造成监督不力效果不强，同样有损群众对检察公信力的评价。

四、关于提升检察公信力的几点思考

（一）强化检察监督能力，树立监督形象

一是明确检察机关监督的范围、程序、措施和手段，积极推动相关法律规范的出台。检察机关内部可针对侦查监督、审判监督、民事行政检察监督等工作中遇到的问题开展专项调研，为规范的出台做好充分前期准备。在对外监督过程中，推动监督结果进入对方的绩效考核体系，强化监督效果，比如针对侦查机关的纠正违法可计入侦查人员年终绩效考核数据。

二是督促检察人员牢固树立监督意识，提升监督能力。摒弃不敢监督、不愿监督的思想，熟练学习现有的监督规范，明确监督的权限和手段。

（二）规范高质办理案件，保障司法公正

司法公信力的核心是司法公正，提升检察机关公信力最根本的落脚点是强化案件质量。检察机关的批捕质量、公诉质量、出庭质量都是影响案件是否公正的关键因素。检察机关内部应重点围绕捕后不诉、撤回起诉和无罪判决案件开展系统调研，在数据基础上查找原因，有针对性地采取措施。在以审判为中心的改革背景下，出庭工作变得越来越重要，自然也会成为外部对检察机关公信力评价的核心依据。检察人员应积极适应这种改革要求，强化出庭能力。

（三）及时高效办理案件，提升司法效率

建设公正高效权威的社会主义司法制度是我们司法改革的目标。案件久拖不决的问题已经不止一次被提出，案多人少的问题也是检察院和法院都面临的困境。2016年司法改革通过加强业务部门人员配备、案件繁简分流等措施，积极改善了现有状况，促进了司法效率提升。但是案件数量逐年上升，法治化的要求越来越高，公检法机关对于证据标准把握不一致等都影响着检察效率的高低。检察机关应就证据标准问题积极与侦查机关、审判机关进行充分沟通和交流，比如加强学习研讨、制定类案的证据标准引导侦查等，争取最大限度达成一致。

（四）全面充分释法说理，实现司法效果

针对个案当事人，检察机关应该从两方面着手。第一，平衡各方利益，兼顾社会效果。争议案件的社会讨论越来越反映出司法效果不仅要求检察人员准确认定事实和适用法律，更要在办理案件过程中平衡各方利益，真正实现法律效果和社会效果的统一。比如摆气球射击摊大妈非法持有枪支案，应充分考虑其主观认知程度，避免泛刑事化处理。第二，加强释法说理工作，力求定纷止争。案件的当事人不认同不起诉结果或者判决结果，检察人员应当做好充分的释法说理工作，尽量减少因当事人不明白法律规则所造成的对结果不认同。必要时可协同其他有关部门联合接待，化解当事人的问题。如某村支书贪污案审结后，部分村民到检察院上访，提出应判决当事人死刑、改善村内条件等问题，可以联合法院、镇政府等共同接访，一次性化解法律问题和村内问题，避免村民到各部门轮流上访。

针对普通群众而言，检察机关应积极抓住互联网时代所带来的新机遇，通过检务公开工作将案件程序性信息、法律文书等在网络平台公开，便于大众了解案件情况。其次，检察机关应该充分利用新媒体平台，对于社会关注的案件，抓准时机及时发声，回应社会关切，释放群众的疑虑。可以积极探索检察机关内部宣传岗位工作人员到媒体单位的挂职锻炼，提升自我宣传能力。同时，应该加强与其他媒体的沟通合作，借助媒体的力量发布客观真实完整的信息，正确有效引导舆论导向。对于媒体的恶意不实报道，应通过其监管部门或者行业协会予以规制。

注意：

［1］参见韩颜霞：《检察公信力测评：客观反映人民群众的认可度、满意度》，http://www.spp.gov.cn/，访问日期：2017年3月1日。

*北京市顺义区人民检察院［101300］