●何建明/文

院领导直接办案的推进

●何建明*/文

推行院领导直接办案，对落实司法责任制改革具有重要的推动作用。院领导直接办案不是对原先办案方式和要求的否定，而是对其检察官身份属性的“正名”和回归。当前，要消除对院领导直接办案要求的误解,厘清院领导直接办案工作程序要求,克服院领导挂名办案的问题。这就要求院领导科学统筹日常管理与直接办案的时间安排,适应并不断提高员额制改革后的办案能力。

司法责任制改革 院领导直接办案 司法规律

编者按：党的十八大以来，以司法责任制和诉讼制度改革为抓手的司法改革取得了骄人的成绩，公平正义的光芒正在一件件规范的司法办案中闪耀。当前，各级检察机关攻坚克难，加大改革落实力度，不断推动司法责任制改革精准落地，打造改革工作新亮点，检察改革进入了细化升级新阶段。检察事业发展中的这一历史性变革、历史性成就，鼓舞和激励着广大检察干警凝心聚力、埋头苦干，满怀信心迎接党的十九大胜利召开。为此，《中国检察官》从本期起，设立“将改革进行到底：基层院检察长谈改革的落地生根”专栏，刊登基层院检察长对推进改革的真知灼见，以期裨益于司法改革。

在司法责任制改革的背景下，“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的要求，使得院领导直接参与具体案件办理成为了常态。院领导直接办案不是对原先办案方式和要求的否定，而是对其检察官身份属性的“正名”和回归，使得院领导办案由过去 “悄悄地干”、“后台干”，开始走向前台“实打实地干”，遵循了司法规律，体现了法治要求，对落实司法责任制改革起到了重要推动作用。

一、院领导直接办案的内涵厘定及其意义

（一）院领导直接办案的内涵

院领导直接办案，是指作为担任领导职务的入额检察官，包括检察长、副检察长或检察长授权的检委会专职委员，直接从事具体案件的办理，并承担相应司法责任的司法活动。这里面包含四层含义：一是办案主体为具有检察官身份的院领导；二是直接从事具体案件办理，对案件实体和程序作出决断；三是对办案质效负责，并承担相应的司法责任；四是其本质是一种职责要求、司法责任。

从广义上讲，院领导直接办案既包括参加检委会讨论案件，以及从事组织、指挥、协调、审核案件等司法办案工作，还包括具体从事某一案件的办理，直接参与案件侦查、案卷审查、讯问询问、出庭公诉等诉讼环节。也就是通常所说的程序性办案、指导性办案、实体性办案。

在以往的司法权运行机制背景下，所谓院领导办案虽有不少直接从事具体案件的办理，但多体现为讨论、决定、指挥、研究、决策等方面。因此，案件讨论、层层汇报等就成为常见的办案活动，办案也不需要有特定资格和能力，因而也带来诸如司法责任难以落实等一系列问题，进而成为司法改革的重点。以前的办案方式不能说不是一种办案方式，它适应了当时的司法权运行机制。而现在更多的是提倡以检察官个人身份从事具体案件的办理。从这个意义上讲，现在所强调的院领导直接办案突出亲历性办案、责任制落实，尤其是关键环节的决断，是对原先办案方式的延续和完善，说到底是办案责任制促进了办案方式的转变。

（二）院领导直接办案的意义

1.院领导直接办案是履行员额检察官职责的重要体现。作为检察官的一个重要的职责就是办案，只有办案才能彰显检察官的身份，才算是一名合格的检察官。院领导是检察官中的精英，司法实践经验丰富，可以说是某一领域或某一类型案件办案的专家，亲历性办案可以使院领导在对案件事实、证据和法律适用的把握上，比听取汇报等指挥指导办案更加精准。此外，员额检察官在全院毕竟是少数的，而这其中院领导又占了不小的比例，如果作为员额检察官的院领导不参与办案，在当前“案多人少”矛盾普遍突出的情况下，办案任务将难以完成。因此，无论是从履行员额检察官职责还是优化资源配置，都需要院领导积极参与办案，提升案件质量和效率。同时，可以增强院领导作为一名员额检察官的荣誉感。

2.院领导直接办案有利于业务指导的科学性和针对性。一段时期，检察长作为检察官，是一个“长”、一个“官”，而不是检察官，我们的检察官是作为“检察工”使用的，检察长听汇报、作指示，造成原本是办案的院领导，不参与具体案件办理，高高在上，远离公诉席，远离司法办案一线，不仅使其与检察官的身份不符，自身能力也很难提高，更重要的是在法律思维、法律方法方面与司法实际相脱离，案件质量难以保证不说，也不利于对检察工作全局作出科学有针对性地决策。院领导通过亲历性办案，沉入司法办案一线，与普通干警打成一片，掌握第一手资料，既让自己始终保持对业务工作的熟悉度，便于更好地组织指挥司法办案活动；也可以亲身体验工作中的具体问题，了解一线干警的思想动态；更能发现新的检察权运行机制下，配套机制制度中存在的问题，在党组决策时对相关问题注意加以改进。

3.院领导直接办案能够起到良好的带头示范作用。检察机关的主业是司法办案，院领导直接办案可以使得其将精力和时间从繁琐的事务性工作中抽身出来，聚焦聚神办案，在全院营造一种争办案、办好案的良好氛围，调动各类别检察人员办案的积极性。同时，通过示范作用可以有效带动司法责任制的落实。

4.院领导直接办案能够促进整体办案水平提升。作为院领导长期脱离业务一线，直接办案可以认识到自身能力水平方面的差距，增强危机感和紧迫感，不断提升自身素质。同时，作为检察官一个重要的责任，就是对检辅人员、检察官助理的传帮带作用。通过院领导在办案组中的带头办案，通过手把手的指导，不仅可以向年轻干警传授经验，也能通过组织观摩评议等，让大家总结经验得失，提升全院整体办案水平。

二、推进院领导直接办案的几个关键

（一）明确院领导直接办理的案件范围

院领导有别于普通员额检察官的身份，决定了直接办理的案件必须以疑难复杂、有较大社会影响、新类型新罪名以及事实认定、证据采信、适用法律存在明显争议的案件为主，而一般不宜将院领导纳入普通案件轮案范围。院领导也不应局限于分管部门业务和入额所定岗位，应成为检察业务的通才，各类案件都能办，这样才能全面熟悉检察业务，从更全面、更宏观的角度指导工作、推进工作。当然，院领导也要选择合适办案时机，主动提高普通案件的承办比例，在主办重大疑难复杂案件的同时，可以视机适当提高参与普通案件的轮案比例，以化解一定时期内的积案压力。

（二）灵活运用不同办案形式

院领导承办一般案件要以独任形式为主，可以固定配备检察官助理、书记员1-2名。院领导承办案卷多、涉案人数众多、案情疑难复杂、社会影响较大、确需多名检察官共同参与审查的案件，可以设置固定办案组办理，组内配备一定数量的其他员额检察官、检察官助理及书记员，由院领导担任主任检察官。对于某些特定案件、检察长指定或根据司法办案需要，院领导也可以临时组建办案组，由检察长临时调配其他员额检察官、检察官助理共同参与办理。需要注意的是，院领导参与或组建办案组要视情而定。在当前员额检察官设置普遍较少的情况下，设置过多办案组，将普通的员额检察官、检察官助理纳入其他办案组协办案件，会让这些普通的员额检察官、检察官助理在承办自办案件的同时，增加更多工作量，既不利于调动他们自主办案的积极性，也不利于案多人少矛盾的解决。

（三）准确把握亲历性办案要求

司法实践中，大量工作实际上都是依赖于检察官助理或书记员来完成。对院领导而言，如全盘照搬这些工作规定，则只能专司办案，必将影响其他管理工作的开展，显然在现实中不具可行性。因此，对院领导直接办案亲历性问题应做全面的理解，不宜一律认为办案过程中，事无巨细都要亲力亲为，应该根据案件情况，区别对待，但是关键节点不能缺位。

实际工作中，注意把握两个方面：（1）充分发挥团队作用，院领导担任独任或主任检察官，领导其他员额检察官、检察官助理、书记员组成的团队办理案件。在办案过程中，办案单元成员要各自落实职权清单要求，分工负责，各司其职，避免相互推诿。（2）紧抓关键节点。简易程序案件办理过程中，院领导参与环节可以适当简化，重点对关键证据进行审查复核以及作出处理决定，对于讯问、询问、文书制作等可以选择交由检察官助理完成，甚至也可以指派普通员额检察官代为出庭公诉。在普通程序案件办理过程中，院领导必须亲自阅卷审核主要证据材料，亲自讯问、询问了解当事人意见，亲自审定法律文书，亲自参与庭审，这些办案动作缺一不可，尤其对翻供翻证、侦诉不一、非法证据排除、存在证据矛盾或合理辩解等必须进行重点审查，员额院领导可以与检察官助理同阅卷、同讯问、同复核主要证据、同研讨、同出庭。当然，在实际办案过程中，对于需要核对账册、多份证据摘录比对等繁琐性、事务性工作可以交检察官助理完成。

（四）注重遵循改革后的检察权运行机制

1.明确责任清单。对于院领导直接办案而言，制定落实权力清单尤为重要，能够清晰划定办案单元内检察官、检察官助理、书记员的权力边界和责任范围，有利于院领导集中精力在有限时间内抓住案件关键节点，让整个办案团队齐心协力高质高效完成各项办案工作。同时，院领导无论作为独任检察官或主任检察官，都必须严格按照权力清单直接对案件作出决定，既不能依赖检察官助理、单元内其他员额检察官作出审查决定，也不能依赖检委会、上级院，必须对自己作出的决定承担办案责任。

2.严格执行办案规则。司法责任制改革对于原先的办案规则进行了大幅的优化调整，关于案件分配机制，院领导办案原则上也应当执行随机分案为主、指定分案为辅的案件承办确定机制，更要侧重办理疑难复杂及有重大有影响的案件。关于检委会运行机制，院领导所办案件只有存在明显分歧意见的，才能提交检委会审议，否则就背离了司法改革所明确的谁办案谁负责、谁决定谁负责原则。

3.规范执行办案流程。院领导带头办理案件，更要严格遵守法律、司法解释明文规定的程序，在办案过程中及时保障当事人、诉讼参与人的诉讼权利，全面听取当事人、诉讼参与人的意见，严格落实案件信息公开各项规定，规范开展各类办案工作，确保每个流程节点无瑕疵。

4.要自觉接受内外部监督。院领导办案，要主动接受案管、纪检监察部门的内部监督，对案管、纪检监察部门监督意见及时吸收整改，也要注意落实检务公开工作要求，适时开展公开审查、公开听证，及时提请人民监督员开展监督活动，邀请代表委员、人民监督员列席庭审，组织庭审评议或案件质量评查活动。

三、推进院领导直接办案要解决的几个问题

（一）消除对院领导直接办案要求的误解

无论在理论界还是司法实务中，关于院领导直接办案的概念内涵及工作要求还存在一定争议：一种观点认为直接办案就是指实体性办案，院领导必须完整地参与司法办案全过程；另一种观点认为院领导直接办案由实体性办案、程序性办案及指导性办案共同组成。笔者倾向同意第二种观点。第一种观点狭隘地理解了院领导办案的内涵，对院领导的工作职责范围存在片面化认识，将院领导等同于普通员额检察官，未看到院领导是有别于普通员额检察官的特殊身份，其司法办案活动必然包括业务管理、业务指导活动，甚至还要承担为司法办案保障服务的其他行政管理事务。为此，我们建议在下一步司法改革要求中应予以明确院领导直接办案的内涵，否则所有院领导都过分关注自身办案，检察机关宏观决策、创新创优、队伍建设和管理就可能受到影响，也不利于对院领导研究决定、分析研判等办案工作的肯定。当然，针对不同层次院领导，在办案数量、办案类型的设置上，可以设置不同比重，如检察长应当按照指导性办案、实体性办案、程序性办案这一顺序，由大到小设置办理比例，其他分管院领导可以参照检察长的顺序设置，但要适当调整比重，如实体性办案要明显超过检察长所占比重，部门负责人则应按照实体性办案、程序性办案和指导性办案的顺序由大到小设置办理比例，主要侧重于实体性办案。

（二）厘清院领导直接办案工作程序要求

一种观点认为，院领导直接办案，应体现司法责任制改革要求，简化工作流程，院领导作为办案组织的负责人应当直接对案件作出决定，无需像一般员额检察官一样，一步步走办案流程；另一种观点认为，院领导参与办案时应视为普通员额检察官，应将法律职务与行政职务剥离，也应遵循与普通员额检察官的办案流程。笔者倾向于第二种意见。第一种意见片面理解了司法改革关于公正高效的精神，过度强调了效率，忽视了公正应当与效率并重的原则。院领导有领导和检察官双重身份，但在具体案件办理中，更多体现为一个员额检察官，也应当严格落实程序规定，一方面通过程序遵守，确保办案质效；另一方面，也是自觉接受监督的过程。需要注意的是，院领导所办案件履行程序规定时，首先要严格把握司法改革要求，对业务部门负责人、分管领导的意见只能作为参考意见，案件最终必须由院领导自行决定；其次，不能机械化理解程序规定，对于简易案件应当按照程序法规定简化工作流程，无需所有案件千篇一律，机械执行，影响办案效率。

（三）克服院领导挂名办案的问题

各地要求院领导直接办案以来，鉴于上级规定的院领导办理案件数量或比例的要求，有的院领导虽然也承办了案件，但只出庭宣读起诉书，有的只在起诉书上署名，有的全部办案动作均由检察官助理、书记员在自己统一系统账号中进行，本人实际无任何办案动作。有的对办案单元内的检察官助理、书记员管理、指导不力，造成当事人或诉讼参与人权利保障不到位、案件信息公开缺位、文书拟制错漏较多等诸多不规范司法问题。这些问题的存在，原因是多方面的，有能力不足问题，有业务流程不熟悉问题，也有时间冲突的问题，需要引起高度重视。一方面，不能起到很好的示范作用，另一方面，使有限的司法资源围绕少数人转，不利于案件的消化办理，不利于调动其他检察官积极性，进而影响司法责任制落地生根。要解决这个问题，一方面有赖于院领导提高自身对司法责任制改革重要性、必要性的认识，全面准确理解中央关于司法改革要求的精神实质，自觉落实司法改革各项工作要求；另外一方面，也需要上级检察机关加强指导督察，案管部门落实监管措施，严格考核，定期通报领导办案情况，对发现的问题及时纠正。

（四）科学统筹日常管理与直接办案的时间安排

院领导不同于其他检察官办案，同时要承担相应的日常管理事务，时间冲突在所难免。对此，要做到四个统筹:一是统筹工作安排。合理确定办案、行政管理、业务指导等各项工作内容的安排。在整体工作安排上要回归主责主业，突出检察业务这一核心工作，注意减少一些不必要的务虚活动。在办案时机的选择上，要针对案件忙闲程度，选择案多人少矛盾突出的时期，主动承办案件，化解积案压力。二是统筹时间安排。要挤时间，加班加点，善于利用日常管理事务空余的时间，抓紧时间办理案件。同时，院领导要有奉献精神，多付出，主动加班加点。注意改进工作作风，提高工作效率。三是统筹办案类型。不以追求数量为目的，以免一头扎进办案堆，顾此失彼。要多办理重大有影响的疑难复杂案件，体现导向作用。四是统筹好办案组人员工作安排。明确每一位办案组成员的职责分工，科学安排，发挥好检察官助理、书记员的作用。要做好关键节点把控，不必事必躬亲，将程序性事项交由办案单元内其他成员完成，把重点放在关键节点的审查决定上。当然，以上方法也不可能完全能解决管理与办案时间冲突的问题，更重要的是院领导要以身作则，加班加点，发挥好模范带头作用。

（五）破解员额院领导办案绩效考核的障碍

长期以来，针对院领导的考核一直措施不多，内容不实。司法责任制改革推行以来，针对院领导的考核问题更为突出，依赖本级院考核往往流于形式，在考核过程中也存在考核指标设置不合理、考核方式不科学、考核结果未充分应用等问题。针对这些问题，笔者建议：一是建立科学的考核评价机制。坚持全面、科学考核，强化可行性和针对性，从院领导所办案件的不同类型、不同层次、不同岗位职责和不同工作流程等要求出发，制定出以办案质效为主要标准，以办案数量、外部评价、业务管理情况、业务指导情况等为主要内容的考核评价机制。二是健全科学的办案业绩考评内容。院领导办案绩效考核评价决非仅仅局限在“数字”上，对检察机关形象而言，更要突出办案的效果。以考核为导向，防范办小案、简单案、凑数案，发挥典型案件的示范作用。三是完善院领导考评方式。要在抓好平时司法档案建设、案管部门日常监控评查的基础上，突出以上级院为考评主体，增加考评的刚性和权威性，同时注重外部评价、实地检查、综合分析等方法步骤，从不同角度、不同层次，对院领导作出全面、客观、公正的考评结论。四是加强考评结果应用。将考评结果以适当方式向全体检察人员予以公示，让院领导司法办案业绩接受一般干警的监督，倒逼其更好地开展直接办案工作。同时，对于办案业绩突出的院领导，要落实奖励措施；对于因在办案过程中不当履职，负有故意违反法律法规责任、重大过失责任或监督管理责任的院领导，应当严肃问责。

（六）客观对待院领导直接办案的能力恐慌问题

部分院领导长期脱离办案一线，现在要回归一线、回归办案，出现了不少不适应的问题。如有的院领导心态错位，认识不到业务知识、素能短板，自认为高人一等，感到难为情等，不能沉下身子、放下架子，不愿求教于普通员额检察官或检察官助理。有的院领导业务素能缺乏，怕把案件搞砸，心理压力很大，不敢独立作出处理决定。面对这些问题，一要有正确心态，要以普通一员身份参与办案，不耻下问，虚心学习，要把学习法律知识作为一项经常性工作抓实抓好，不断给自己充电，对新颁布实施的法律法规要吃透弄懂熟知，只有这样才能更好地指导业务，工作才能抓到关键。二要有发现问题、解决问题的能力。基层检察机关的工作、办案都处在最前沿，难免会出现各类问题。院领导要不断加强学习，不断提升能力水平，要敢于正视问题、勤于分析问题，善于解决制约办案质效的瓶颈困难，在直接办案、业务指导过程中深入实际调查研究，找准对策，在不断解决问题中推动各项检察工作科学发展。三要注意定期总结回顾，总结经验、发现问题是改进工作的基础，院领导要定期对办案过程中发现的问题注意总结分析，可以一案一总结，也可以进行类案总结。院领导要和办案单元内的其他成员相互交流、相互补充，把自己的直接经验和检查案件、听取汇报等得来的间接经验结合起来考虑,积少成多，由此及彼，系统化分析问题，提交检委会制定指导案例，用于指导全院类案办理工作。

*江苏省泰州医药高新区人民检察院检察长［225300］