李少平

最高人民法院副院长

卷首语
Preface

坚持问题导向 精准聚焦发力把司法改革推向新的阶段

李少平

最高人民法院副院长

刚刚过去的2016年是全面深化司法改革的攻坚之年。中央顶层设计的改革方案陆续出台，地方实践探索的鲜活样本“百花齐放”，司法改革主体框架搭建完成，重点领域和关键环节改革取得重大突破，影响司法公正、制约司法能力的深层次问题正逐步得到解决，司法改革蹄疾步稳，人民群众获得感日益增强。

一

回顾党的十八大特别是党的十八届三中、四中全会以来，法治被赋予前所未有的历史厚重感，全面依法治国被纳入“四个全面”的战略布局，司法作为全面推进依法治国的关键环节，迎来了深化体制改革、破除沉疴积弊的重大历史机遇。

——改革理念明确清晰。我们对改革的信心和决心，首先来自对改革理念的思想认同。习近平总书记强调“要多推有利于增添经济发展动力的改革，多推有利于促进社会公平正义的改革，多推有利于增强人民群众获得感的改革，多推有利于调动广大干部群众积极性的改革。”“要努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”“要坚持司法体制改革的正确政治方向，坚持以提高司法公信力为根本尺度，坚持符合国情和遵循司法规律相结合，坚持问题导向、勇于攻坚克难”等，习近平总书记关于法治建设和司法改革的一系列新理念新思想新战略，为全面深化司法改革指明了道路和方向。司法改革是一场深刻的自我革命，改的是体制机制，动的是利益格局。人民法院既是改革的对象，也是改革的主体。最高人民法院以习近平总书记系列重要讲话精神为指导，紧紧围绕“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标，把“坚持问题导向、符合中国国情、尊重司法规律、服务人民群众”作为改革必须坚持的基本原则和立场，积极推进司法改革，在解决人民群众反映强烈的立案难、诉讼难、执行难等问题上取得显著成效。

——顶层设计力度空前。我们对改革的信心和决心，来自对中央决策的理性认同。党的十八届三中、四中全会为司法体制改革设定了总路线图和时间表。截至2016年12月15日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组全体会议30次，审议重大司法体制改革文件38个。《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》《人民陪审员制度改革试点方案》《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》《法官、检察官工资制度改革试点方案》等一系列重大改革方案出台，搭建起改革主体框架。最高人民法院发布《关于全面深化人民法院改革的意见》，即人民法院“四五改革纲要”，制定了65项改革举措。三年来，最高人民法院单独或会同有关部门出台改革文件93件。

——改革方法系统科学。我们对改革的信心和决心，来自对改革方法的准确把握。这一轮司法改革在方法论上有几个突出特点：一是遵循司法规律和符合中国国情相结合。司法唯有遵循规律才能发挥其功能价值，改革必须既有理想又接地气才能行其久远。比如，在推进司法责任制改革时，我们认真研究审判权作为判断权和裁决权的规律特征，构建“让审理者裁判、由裁判者负责”的司法责任制；在推进法院人财物统一管理改革时，既坚持司法权作为中央事权的属性，又考虑中国国情根据地方差异稳步推进。二是中央顶层设计和地方探索相结合。鼓励地方在中央顶层设计的框架内勇于探索、改革创新，走出一条中国特色的司法体制改革之路。三是坚持试点先行和整体推进相结合。一方面，建立司法改革任务电子台账系统，加强改革统筹协调和项目管理，扎实推进所有改革举措；另一方面，重大司法改革采取先行试点、分批推进的方法，发挥试点的示范、带动、促进作用。目前，包括司法责任制在内的13项重大改革在全国试点。四是改革创新和依法推进相结合。我们始终坚持按照法律程序有序推进改革。人民陪审员、公益诉讼、认罪认罚从宽等改革措施，先行争取全国人大常委会法律授权。对于实践证明可行的改革经验做法，积极配合全国人大推动法律修改，确保始终在法治轨道上推进改革。

二

知是行之始，行乃知之成。经过三年多来的改革实践，人民法院司法改革取得了新进展、新成绩。

——司法责任制改革全面开展。审判权运行机制得以重塑，法官请示汇报案件向独立裁判转变，院庭长个案审批向审判管理监督和直接办案转变，审判委员会工作重心从个案讨论向宏观指导转变，科层化管理向扁平化管理转变，法官事无巨细、大包大揽向各类人员分工负责、密切协作转变，人盯人的监督机制向全留痕的监督机制转变，模糊的错案责任界定向清晰的违法审判责任追究转变，内部行政化的问责机制向外部准司法化的法官惩戒机制转变。试点法院办案质量效率稳步提升，人均结案率、当庭宣判率明显上升，案件平均审理时间明显缩短，审判质效主要指标良好。

——立案难、诉讼难问题基本得到解决。从2015年5月1日开始，各级法院实行立案登记制，对依法应当受理的案件，做到有案必立、有诉必理，根本上消除“立案难”的制度障碍。改革后全国法院登记立案数量同比增长近三成，当场登记立案率达95%。在深圳、沈阳分别设立最高人民法院第一、第二巡回法庭，增设南京、郑州、重庆、西安四个巡回法庭，设立北京四中院、上海三中院两个跨区划法院，设立北京、上海、广州三个知识产权法院，开展行政案件集中管辖、公益诉讼等改革试点，法院组织体系和管辖制度进一步完善，群众诉权得到有效保障。截至2016年10月底，全国99%的法院建立了诉讼服务大厅，2189家法院开通诉讼服务网，1734家法院开通12368诉讼服务热线，781家法院开通诉讼服务手机APP，建成2万余个科技法庭和2200余套远程讯问系统，“互联网+诉讼服务”让群众少跑腿，让数据多跑路，诉讼更加方便快捷。开展人民陪审员制度改革试点，改革陪审员选任机制和参审职权，促进司法公开民主。建设以审判流程、庭审活动、裁判文书、执行信息公开四大平台为主体，以传统媒体、公报、白皮书、门户网站、微博微信新媒体等多样化公开形式为支撑的阳光法院，公开、透明已逐步成为司法新常态。

——推动更高层次上司法公正与效率的统一。最高人民法院会同有关部门出台《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》，落实罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等原则制度，建立科学规范的证据规则体系，促使侦查、起诉阶段的办案标准符合法定定案标准，努力预防冤假错案，以敢于担当的勇气依法纠正聂树斌案，实现惩治犯罪和保障人权相统一。推进庭审方式改革，促进庭审实质化。大力推进案件繁简分流和矛盾多元化解，出台《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》等，试点法院通过试行认罪认罚从宽制度、完善繁简分流工作机制、深化多元化纠纷解决机制、推进内设机构改革、加强信息化建设等，有效破解案多人少矛盾，提升司法效能。

——向“执行难”全面宣战。最高人民法院以巨大的改革决心和勇气，向全社会作出两到三年基本解决“执行难”的庄严承诺，并制定工作纲要，细化执行体制改革时间表和路线图。中办、国办印发《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》，最高人民法院已与40 多个国家机关和具备社会管理职能的单位建立失信被执行人信用惩戒机制，形成“一处失信、处处受限”的信用监督、警示和惩戒格局。积极推进民事执行工作在人民法院内部审执分离的体制改革，稳妥开展改革试点，为基本解决“执行难”提供体制保障。

——推进法院队伍职业化建设。按照法官、司法辅助人员、司法行政人员实行人员分类管理。坚持以案定额、按岗定员、严格遴选，有序推进法官员额制改革，各省区市法官员额控制在中央政法专项编制39%以内，优秀人才向办案一线流动趋势明显，试点法院85%以上司法人力资源配置到办案一线。建立从符合条件的律师、法学专家中招录法官制度，出台《关于建立法官检察官逐级遴选制度的意见》，最高人民法院率先从下级人民法院公开遴选法官。实行法官单独职务序列改革，完善相配套的工资薪酬制度，中办、国办印发《保护司法人员依法履行法定职责规定》，最高人民法院出台具体实施办法，司法职业保障制度改革迈出坚实步伐。出台《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》，设立法官惩戒委员会，完善法官惩戒制度。出台《关于招录人民法院法官助理、人民检察院检察官助理的意见》《法官助理、检察官助理和书记员职务序列改革试点方案》，积极探索购买社会化服务等方式拓宽审判辅助人员来源渠道，加强审判辅助人员队伍建设。

司法改革既是一个完善司法体制机制的过程，也是一个发现问题、允许试错、校准改革的过程。通过督察评估，我们确认了司法改革新成效，总结了试点改革新经验，同时也发现了改革过程中的新问题，提出了校准改革新措施。比如，2016年在长春召开的全国司法体制改革推进会上，针对政法专项编制增幅远低于案件增速、不能满足实际需要、不少地方案多人少矛盾突出的问题，提出适当增加基层法院员额比例，把事业编制人员纳入员额比例基数；针对领导干部是否入额、如何入额各地比较困惑的问题，提出要从工作需要出发，严格把握，形成正确导向；针对工资制度改革政策中的一些问题，提出“三类人员、两种待遇”，法院工作人员现有的三项补贴予以保留，等等。

三

2017年是全面深化司法改革的决胜之年。人民法院要紧紧抓住司法责任制改革这个“牛鼻子”，深化审判管理监督机制转型，完善相关配套措施，加强改革督察评估，确保司法责任制改革落地生根、开花结果。此外，还要进一步重点研究和推动以下问题的解决。

——完善法院设置，促进组织体系科学化。推动发挥最高人民法院巡回法庭职能作用，推进跨行政区划法院改革，形成系统完整的跨行政区划法院体系，探索普通类型案件在行政区划法院审理、特殊类型案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。

——完善审级职能，实现职能定位合理化。明确四级法院职能定位，完善审级制度，一审重在解决事实认定和法律适用问题，二审重在解决诉辩双方对一审认定事实和适用法律的争议，再审重在依法纠错、维护裁判权威，实现法院裁判的终局性。

——推进繁简分流，带动审判方式新变化。要建立以审判为中心的诉讼制度，推动庭审实质化、优质化，不断提升审判质量。要进一步优化司法职权配置，促进案件繁简分流，加强诉调对接工作，创新矛盾纠纷多元化解机制，让有限的司法资源解决最重要的问题。

——注重法官培养，推动队伍建设职业化。推进法官员额制改革，建立健全逐级遴选制度，切实将法官配置在行使司法权的岗位。加强法官履职保障，落实法官单独职务序列改革和工资制度改革，建立法官依法履行法定职责保护机制，切实提升法官职业尊荣感。推动审判辅助人员制度改革，形成合理的法官养成机制。推进编制外书记员管理制度改革，尽快配齐配强审判辅助人员。

——打造智慧法院，推动司法服务智能化。实施“智慧法院”战略，以信息化、数字化、全媒体、大数据为支撑推动法院整体工作机制改革，实现信息化手段和互联网科技与司法工作的深度融合。推进网上立案、在线调解、电子送达、远程开庭、司法公开，让人民群众享受到司法的透明便捷；加强网络执行查控，完善线上线下全方位信用惩戒机制，让“老赖”无处遁形；推进网上办案，加强对审判工作各个环节和重要流程节点的全程监督、动态跟踪、无缝管理，促进司法公正；加强国家司法信息资源库、司法大数据系统和办案人工智能系统建设，积极为法官办案、改革决策、立法修改、社会治理提供帮助。

击楫勇进在中流，驰风驭浪正扬帆。回望来路，人民法院司法改革在全面依法治国的大背景下砥砺前行；展望未来，我们更加满怀信心，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，不忘初心、继续前行，以司法改革的新成效书写时代新篇章，让公平正义的司法阳光普照每一个角落。