□曹雪根，张建章，余洁

（中共嘉兴市委政法委员会，浙江 嘉兴 314000）

矛盾纠纷多元化解机制建设的若干思考
——以嘉兴市为例

□曹雪根，张建章，余洁

（中共嘉兴市委政法委员会，浙江 嘉兴 314000）

当前，社会矛盾纠纷呈现出新特点，对现有的社会矛盾纠纷解决机制提出了新挑战。嘉兴市把矛盾纠纷排查调处工作作为维护社会和谐、深化平安建设的一项重要基础性工作来抓，探索纠纷隐患化解途径，着力构建“大调解”工作格局，创新开展多元化解决纠纷机制。结合嘉兴实际，研究分析矛盾纠纷的新特点和矛盾纠纷多元化解机制存在的主要问题，必须从加强组织领导、健全工作机制、搭建综合平台、强化工作保障入手，构建由党政统一领导、部门合力协同、群众积极参与的多元化纠纷解决机制，从而有效解决当前社会转型期所出现的各种社会矛盾纠纷。

矛盾纠纷；多元化解机制；嘉兴市

近年来，随着社会经济快速发展、经济体制变革持续深化、社会利益格局不断调整，社会矛盾纠纷呈现出纠纷主体多元化、类型多样化、规模群体性等特点，对现有的社会矛盾纠纷解决机制提出了新挑战。为应对社会矛盾纠纷多元化的发展趋势，及时有效地化解矛盾纠纷，构建社会主义和谐社会，深入推进平安中国建设，笔者结合嘉兴实际，对构建功能互补、程序衔接的矛盾纠纷多元化解体系谈一些思考。

一、嘉兴市矛盾纠纷多元化解机制的主要做法

嘉兴市把矛盾纠纷排查调处工作作为维护社会和谐、深化平安建设的一项重要基础性工作来抓，探索纠纷隐患化解途径，着力构建“大调解”工作格局，创新开展多元化解决纠纷机制，并将其作为综治年度目标管理和平安创建考核的重要内容。近年来，嘉兴市每年平均排查调处各类矛盾纠纷5万余起，调处率达95.6%，有效防止各类民转刑案件，多年来未发生重大群体性事件、群众性纠纷械斗事件、群死群伤治安灾害事故，连续两届被评为全国社会治安（管理）综合治理工作优秀市，实现了平安建设“十二连冠”“满堂红”，并率先夺得“平安金鼎”。

（一）发挥各地各相关部门的重要作用，构建了纵横贯通的调解组织大网络。市委市政府制定出台《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的实施办法》，明确工作目标，方法举措和工作保障等内容。全面延伸调解触角，在市级成立社会矛盾“大调解”工作指导委员会，由市委副书记、政法委书记担任主任，市委常委、常务副市长，市委常委、公安局长，市委政法委主持工作副书记担任副主任，市法院、市检察院、市政府法制办、市综治办等22个部门担任成员；县（市、区）级成立社会矛盾“大调解”工作领导小组，建立县级矛盾纠纷联合调处中心，并依托相应职能部门建立同级人民调解指导中心、行政调解指导中心和司法调解指导中心；镇（街道）依托社会服务管理中心设立调解区，强化镇（街道）社会服务管理中心疏导化解社会矛盾的功能，及时调解处理辖区内涉及群体性、政策性、区域性的复杂疑难问题；村（社区）全面建立健全村级人民调解委员会，并依托综治工作站建立调解室，抓早抓小化解各类矛盾纠纷。在横向架构上，不断拓宽调解领域，形成以人民调解、司法调解、行政调解为主体，融合推进仲裁、公证等调解方式为辅的“3+X”多元社会矛盾调处模式。同时，在医疗、劳动、交通事故赔偿、物业等矛盾纠纷多发领域大力发展专业性人民调解组织。目前，全市共建有包括医疗、交通事故赔偿、劳动、保险、物业等113个专业性行业调委会。

（二）发挥政法系统的主力军作用，构建警调、诉调、检调衔接机制。

出台《嘉兴市人民调解、行政调解、司法调解衔接配合实施办法》《关于加强行政调解工作的实施意见》《嘉兴市医疗纠纷预防与处置办法》等一系列文件，分类分层落实社会矛盾化解责任，建立警调、诉调、检调衔接机制，提高社会矛盾化解整体合力。警调衔接方面，各地公安机关不断完善治安调解制度，指导基层派出所积极参与镇（街道）矛盾纠纷调处工作。在派出所建立“驻所人民调解室”，在社区警务室设立矛盾纠纷调解室（区、角）。诉调衔接方面，各级法院积极发挥司法在矛盾纠纷化解体系中的引导、保障作用，建立健全诉讼与非诉讼纠纷解决衔接机制，积极开展诉前调解、诉中调解，加强与各类调解在程序对接、效力确认、法律指导等方面的协调配合。如平湖市法院对立案前当事人有意向进行调解的，由法院调委会调解，调解后达成协议需要确认的，由法院出具调解书；嘉兴市秀洲区在区联调中心设立诉调办公室，每日派一名法官到中心值班，参与涉及的司法调解。检调衔接方面，检察机关建立轻微刑事案件和人民调解对接工作机制，进一步规范民事、行政申诉案件中调解工作的范围、程序，民行申诉案件的调解工作初显成效。另外，各级政法机关积极探索与劳动、卫生、妇联、工会、安监、工商等部门日常调解工作的联系、沟通和协调，做好调解机制衔接中的制度建设和组织网络建设工作。2016年度，嘉兴市各级公安机关共调处矛盾纠纷5378起，调处成功率达98.70%；全市法院民事调撤率为66.70%，稳居全省法院首位；全市检察机关不捕和相对不诉数量明显上升，有效体现了宽严相济的刑事政策。

（三）发挥人民群众的主体作用，形成推进多元调解的思想共识。在全面推行全员维稳责任制的基础上，扎实推进重大决策社会稳定风险评估工作，着重从“提质、扩面、强效”入手，推动解决稳评工作平衡建设、信息化管理系统覆盖、培育和指导第三方社会组织参与等问题。通过对重大事项开展风险评估，暂缓实施和否决一些项目，最大限度地预防和减少社会矛盾的发生。进一步发展壮大民间调解力量，依托各行业、商会、企事业单位和基层村（社区），根据不同的风俗乡情、现实条件、工作基础，以符合实际、管用有效为原则，充分发挥或有法律知识背景、或德高望重、或热心调解工作的会员、行业负责人、退体人员、“两代表一委员”的作用，组建“老娘舅”“和阿姨”“大阿姐”和民情工作室、以个人名字命名的个人调解室等土生土长的民间和谐员队伍，按照各自专业知识，各司其职地参与到调处工作中。如嘉兴市秀洲区农村地区，在百姓中拥有很高威望又十分热心公益的“两代表一委员”（当地称为“乡贤”），已经成为该区多元化解基层矛盾纠纷的重要力量，他们为百姓的利益多方奔走，倾听和反映百姓呼声，将可能引发的矛盾消除在萌芽中；嘉兴市河南商会以“老乡帮老乡”为切入点，包干处理区域内河南籍乡亲的矛盾纠纷；江西商会充分发挥商会法律顾问的作用，为会员投资提供咨询，并指导会员解决劳资纠纷、担保纠纷等方面的问题。同时，进一步强化多元调处工作利益导向，大力实施“以奖代补”等激励机制，定期表彰一批先进调解员，充分调动广大调解员的工作积极性和工作荣誉感。

二、嘉兴市矛盾纠纷多元化解机制存在的主要问题

嘉兴市矛盾纠纷多元化纠纷解决机制虽然取得了一定的成效，但与党委政府、人民群众希望解决矛盾纠纷的迫切要求还有一定距离。

（一）多元化的纠纷解决体系尚未完全形成。

在调研中笔者发现，虽然嘉兴市在实践中存在着协商、人民调解、司法调解、行政调解、组织调解（如行会商会类）、经济仲裁、劳动仲裁、行政裁决、公证、判决等各类诉讼和非诉讼解决方式，但各种纠纷解决方式缺乏明确而合理的分工，矛盾纠纷没有建立起合理的分流机制及其有效衔接，尚未形成一个完整的多元化纠纷解决机制体系。目前，诉调、检调、警调建立了较有效的衔接机制，其他如访调对接、部门联动等方面衔接机制尚处于探索实施阶段，在处置突发性事件时还易出现事件哪里管、哪级管、谁主管的争议，有的事件出现移交困难，存在互相推诿扯皮的现象。另外，对各种非诉讼解决方式的功能、程序和优点宣传不够，民众对非诉讼解决方式不了解、难利用，也导致了一些纠纷解决机制虚设、机制单一。

（二）部分纠纷解决方式作用发挥不明显。社会矛盾纠纷没有建立起具体有操作性的协议效力认定准则，非诉讼解纷方式的处理结果缺少法律强制力的保障，权威性不够。

一是民间调解作用有限。目前民间调解的社会化、制度化、自治化程度仍然较低，加上由于民间调解的不稳定性、接受调解后可能反悔以及人民法院不认可其调解效力等原因，致使调解的权威大打折扣，因此很多人不愿意选择民间调解而直接诉讼。

二是行政机关调解功能未充分发挥。行政裁决效率高而成本低，本来应当是一种比较好的纠纷解决途径，但现实中，除公安、工商、土地等部门外，其他行政机关由于法律法规没有明确规定调解任务，因此缺乏动力主动化解纠纷，对于裁决民事纠纷持消极态度。

三是仲裁化解纠纷所占比例偏低。从嘉兴市的情况来看，市法院和各级人民调解组织调解化解纠纷案件大大多于市仲裁委、各级劳动人事争议仲裁院办理的各类民商事、劳动仲裁案件，通过仲裁化解纠纷的总量明显偏低。

四是非常规纠纷解决机制随机性过强。非常规纠纷主要是指调解、司法、仲裁等常规性专门机构或程序难以解决且通常具有较大社会危害或影响的矛盾纠纷，如群体上访、政策诉求型纠纷，涉及民族、宗教方面的纷争、群体性事件等。对这类纠纷的解决由于缺少科学、合理、稳定和系统的方式及程序，随机性较强，存在懈怠或过于敏感的现象。

（三）纠纷解决主体的专业化素养不够。从解纷机构人员上看，存在配置不合理、素质参差不齐的问题，也影响了纠纷处理的实际效果。以人民调解为例，全市人民调解组织发展不平衡，缺乏有效的衔接、保障机制，经费不到位，大部分农村调解员没有经过系统的法律知识学习，对法律、政策了解不全、不透，调解方法停留在说教和情感影响，难以应对重大疑难矛盾纠纷及新时期出现的新型矛盾纠纷。

三、新形势下嘉兴市矛盾纠纷的特

从嘉兴市的情况来看，由于经济社会的不断发展，渐进深入的体制机制改革以及法治化进程的逐步加快，各类矛盾纠纷高发、多发，矛盾纠纷总体数量近年呈上升趋势，同时，基层社会矛盾也呈现出一些新的特点。

（一）主体多元化。纠纷的主体正向多元化方向发展。随着阶层、群体的分化，社会矛盾纠纷涉及全社会诸多社会群体和不同社会阶层。纠纷当事人已由过去的单纯公民之间，过渡到公民与法人、法人与法人、公民与政府之间多方的多元化主体。

（二）类型多样化。随着社会发展的多元化、信息化和基层单位民主进程的逐步推进，出现不同利益的矛盾纠纷问题，从而引发更加复杂的矛盾纠纷群体的出现。目前，基层矛盾纠纷除了包括家庭、婚姻、抚养、赡养等传统类型以外，涉及非法集资、征地拆迁、企业改制、劳动用工、涉法涉诉、拖欠民工工资、环境污染、涉军等新型的矛盾纠纷不断增加。以嘉兴市2016年度矛盾纠纷为例，上升较快的是因环境污染、建筑工程质量、物业管理和拆迁安置引发的矛盾纠纷。

（三）规模群体化。伴随着区域经济的快速发展，越来越多的人民主法制意识不断增强，自主化程度不断提高。比如在征地拆迁方面，因土地流转、承包权转让、补偿安置等引起的纠纷中，众多农民成为纠纷当事人；在经济纠纷方面，因城市综合体经营不善导致承诺的返租不能兑现而引起的纠纷中，众多业主和市场建设方、承包方成了纠纷当事人；因企业经营困难导致欠薪而引起的纠纷中，企业员工和经营者成了纠纷当事人；在企业用地方面，因环境污染以及利益冲突，厂矿企业与驻地周围村（居）民成为纠纷当事人。由于利益无法得到满足，部分当事人采取群体越级上访、集体上访、冲击企事业单位、党政机关等手段，导致纠纷出现群体化趋势，直接影响基层社会的稳定。

（四）纠纷复杂化。当前，矛盾纠纷形成的社会因素多，生成过程复杂，导致的后果严重，在矛盾纠纷的彼此消长过程中，还关联诸多不稳定因素，其后果不是涉及一个人或几个人的利益，而是涉及众多当事人的利益，甚至可能引起一系列的连锁反应，增加了当前矛盾纠纷的复杂性。

（五）矛盾易激化。有些纠纷激化过程短，在行进中、工作中、用餐中一触即发，而有些纠纷并非利害冲突，只是为一点小事、一句话大动干戈，导致恶性事件发生。另外，有的纠纷潜伏期较长，经过一段时间的集聚，引发了集体上访或群体性事件。

（六）处置疑难化。由于矛盾纠纷的复杂性，也增加了解决矛盾纠纷的难度。一些因历史原因导致的复杂矛盾纠纷，牵涉多个部门，有关单位部门和基层组织很难及时予以解决，导致纠纷久拖不决，增加了纠纷调处的难度。

四、建立矛盾纠纷多元化解机制的对策和建议

人民调解、行政调解、司法调解、仲裁、公证、信访、诉讼等纠纷多元化解方式，在矛盾纠纷的解决过程中都表现出一定的优势和缺陷，如人民调解方便、快捷，双方当事人能充分地表达自己的意愿，实现当事人真诚地握手言和，几乎没有成本，但达成的协议容易反悔，要强制执行需人民法院审查，往往不能成为纠纷解决的“终局”；法院判决，虽然有强制执行力，但进入程序后往往需要半年左右的时间，要交诉讼费，执行也比较困难。因此，必须从加强组织领导、健全工作机制、搭建综合平台、强化工作保障入手，构建由党政统一领导、部门合力协同、群众积极参与的多元化纠纷解决机制，从而有效解决当前社会转型期所出现的各种社会矛盾纠纷。

（一）加强组织领导，健全矛盾纠纷多元化解工作格局。要进一步加强组织领导，强化工作协商、指导和监督，注重发挥职能部门的作用，理清各部门的工作职能，形成整体合力。

一要坚持党委领导、政府主导。各级党委政府要进一步加强对矛盾纠纷多元化解机制建设的组织领导，健全协调机制，定期研究问题，认真组织落实多项措施。各地党政主要负责人作为平安建设的第一责任人，要定期听取矛盾纠纷多元化解工作情况，亲自研究解决可能影响本地区社会稳定的重大矛盾问题，切实担负起维护一方稳定、确保一方平安的重大政治责任。要紧紧围绕完善矛盾纠纷多元化解机制的需要，以赋予设区市地方立法权为契机，因地制宜出台纠纷解决机制方面的地方性法规、地方政府规章，保障矛盾纠纷多元化解在法治轨道上健康发展。

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二要发挥综治部门组织协调作用。各级综治组织要在党委政府领导下，切实做好矛盾纠纷多元化解工作的调查研究、组织协调、督导检查、考评推动等工作，健全完善综治目标责任制，进一步明确各地各部门化解矛盾纠纷的职责任务，明确奖惩措施，明确问责情形，确保矛盾纠纷有人抓、有人管。

三要发挥主管部门的职能作用。要根据各职能部门承担的职责、服务的对象、管理的范围不同，加强对相关社会矛盾和问题隐患的排查、分析和研判，积极建言献策。要将各职能部门化解所涉及的矛盾纠纷工作纳入行政机关绩效考核体系，纳入追责（问责）范围。

四要鼓励社会各方参与纠纷化解。要坚持多方参与、共同治理，充分发挥市场、社会等多方主体在矛盾纠纷多元化解机制中的协同协作、互动互补、相辅相成作用。进一步推动行业协会、商会等社会组织成立调解组织，调解成员之间以及成员与其他主体之间的民商事纠纷。发挥工、青、妇等群团组织的工作优势，激发工作动力，积极依法参与社会矛盾纠纷化解工作。进一步畅通群众参与渠道，发动网格管理员、平安志愿者、社区工作员、退休党员干部等热心群众工作的人员积极参与矛盾纠纷预防和化解工作。

（二）加强制度建设，完善矛盾纠纷多元化解长效机制。要建立健全机制制度，正确处理好各方利益关系，着力解决群众反映强烈的突出问题。

一是健全完善矛盾纠纷滚动排查机制。坚持“定期和集中排查结合”和“条块结合”的原则，网格管理员日常排查收集，村（社区）每半月一次排查收集，镇（街道）和县（市、区）每月一次排查收集，市、县（市、区）、镇（街道）级部门（单位）每月一次排查收集本部门（单位）的矛盾纠纷。逢有重要节日、重大活动等时段，各地各部门要组织集中排查收集。建立逐级上报制度，对排查的社会矛盾要分类登记、汇总建档，以月报表形式逐级上报。对重大紧急事项，要第一时间排查上报。

二是健全完善矛盾纠纷研判分析制度。要健全矛盾纠纷排查调处协调会议例会制度，及时收集社会矛盾纠纷信息，定期分析研判，总结分析矛盾纠纷发生、发展、演变的规律，不断调整、创新调解方法，提高调解实效。市、县、镇三级单位每个月召开一次例会，矛盾纠纷比较集中的单位根据需要随时召开，遇重要节点和特殊情况应及时召开。每次会议必须形成会议纪要，写清排查出的问题及解决办法，注明责任单位和责任人，报告同级党委、政府和上一级综治委。

三是健全完善矛盾纠纷分层分级化解机制。坚持统一领导、协调一致，按照“属地管理、分级负责”和“谁主管，谁负责”原则，建立健全责权明晰、分层级管理、多种调解手段衔接联动的“大调解”工作体系，把排查调处矛盾纠纷的责任落实到部门、单位和个人，综合运用法律、经济、行政等多种手段进行化解，提高社会矛盾化解整体合力。

四是探索完善司法确认保障制度。各级法院要充分发挥审判权的规范、引导和监督作用，健全完善非诉讼纠纷解决的司法确认制度，保障各类调解协议的合同效力，维护调解活动的严肃性。经各级行政机关、人民调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织达成的有关调解协议，当事人可以申请法院确认效力。

（三）搭建综合平台，提升矛盾纠纷多元化解合力。通过搭建上下贯通、左右联通的综合指挥平台，整合各地各部门资源，协调处置各类矛盾纠纷和问题隐患，确保矛盾不上交、不转移，合力做好纠纷处置工作。

一是加强四级调解平台建设。继续加强市、县（市、区）、镇（街道）、村（社区）矛盾纠纷排查调处工作平台建设，建立纠纷排查调处联动机制，实现“整合资源、整体联动”。在县（市、区）层面，总结推广秀洲区多元化纠纷解决平台建设试点经验，进一步加强联调中心建设，做到统一受理、集中梳理、归口管理、依法处理、限期办理；扎实推进社会治理综合指挥平台建设，及时将网格内发现的问题和群众诉求分派给有关职能部门，全面提升网上办事效能。在镇（街道）层面，大力推进镇（街道）社会治理综合指挥室和综治工作、综合执法、市监监督和便民服务“四个平台”建设，通过设立矛盾纠纷受理窗口，建立矛盾纠纷调解室、信访接待室，实现“一条龙”受理、“一站式”服务、“一揽子”解决矛盾纠纷。在村（社区）层面，规范综治工作站建设，建立完善社会矛盾调处联动机制，推进“网格化管理、组团式服务”，及时收集社情民意，排查化解矛盾纠纷。

二是加强专业性调解平台建设。总结推广南湖区物业纠纷化解机制建设成功经验，在进一步规范医疗纠纷、交通事故等行业性专业人民调解组织工作的基础上，以征地拆迁、环境保护、劳动保障、物业管理等领域为重点，建立行政调解与人民调解衔接联动机制或建立专业人民调解组织，提高调解工作专业化水平，拓展专业性、行业性调解组织覆盖范围。

三是加强诉调、检调、警调对接平台建设。法院要将诉调对接平台建设与诉讼服务中心建设结合起来，建立集诉讼服务、立案登记、诉调对接、涉诉信访等多项功能为一体的综合服务平台，实现诉调对接工作规模化、系统化和常态化。检察院要健全完善检调对接制度，对受理的转微刑事案件、民事申诉案件，委托调解组织先行调解，根据调解情况依法作出处理决定，共同促进当事人和解息诉。公安机关要在公安派出所设立驻所人民调解室，邀请人民调解员参与矛盾纠纷联合调解工作，对一时处理不了的矛盾纠纷，通过镇（街道）社会服务管理中心分流引导到相关责任单位。

四是加强行政调解平台建设。要建立由各级政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制。进一步规范行政调解的范围和程序，制定行政调解权力义务清单，通过行政指导、行政斡旋引导协商解决纠纷。

五是加强协商、公证、第三方裁决等纠纷化解平台建设。采取多种方式鼓励当事人就纠纷解决先行协商，通过磋商、谈判、斡旋等方式，达到和解协议。充分发挥公证、鉴定等机构在矛盾纠纷化解中的重要作用，探索建立中立评估、第三方裁决等新型纠纷解决机制。各级司法机关、行政机关、调解组织、律师、相关专家或者其他人员应积极为纠纷化解提供辅助性的协调和帮助，在职责范围内提供咨询、建议或解决方案。

（四）强化工作保障，切实增强工作实效。要进一步夯实基层基础、壮大基层力量、整合基层资源，切实夯实矛盾纠纷化解的“最后一公里”。

一是充分推动群众自治参与。按照法治、德治、自治“三治融合”的基层治理建设要求，大力培育和发展社会组织，继续引导群众依法通过自治组织、社会组织、经济组织实行自我管理、自我服务，充分利用社会力量，最大限度地让群众参与社会矛盾化解工作，把社会矛盾化解建立在坚实的群众基础之上，形成“人民矛盾人民调，社会纠纷社会疏”。

二是切实加强人才队伍建设。加强调解员队伍建设，健全完善调解员队伍培训管理机制，建立调解工作专家库，以职业化、专业化、社会化为目标，培养一批调解专家、调解能手。强化依法调解意识，推动法官、检察官等国家公务人员以及律师等法律工作者更新观念，运用法治思维和法治方式预防化解矛盾纠纷，将最大限度满足当事人不同需求、促进矛盾纠纷多元化解作为职业伦理和工作理念。

三是构建经费保障机制。多渠道筹措资金，推广“以奖代补”“以案定补”和“以职定补”等形式，鼓励社会各界为公益性纠纷解决提供捐赠、资助，统筹构建财政为主、社会支持的矛盾纠纷多元化解经费保障机制，提高调解人员工资待遇，保障调解工作有效推进。

[1]谢岩福.建立健全多元化的纠纷解决机制[J].经济与社会发展，2009（11）.

[2]同峰.完善多元化纠纷解决机制的几点思考[J].法制与社会，2012（4）.

[3]赵豪清，刘学锋.农村群体性矛盾纠纷的特点、成因和对策——来自常山县的调查与研究[J].当代社科视野，2012（Z1）.

[4]李常能.我国多元化纠纷解决机制的问题与对策研究[D].汕头大学，2010-06-01.

（责任编辑：华滋）

“‘枫桥经验’与和谐社会”栏目由中共浙江省委政法委员会研究室 本刊编辑部合办

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：1674-3040（2017）02-0023-05

2017-04-10

曹雪根，中共浙江省嘉兴市委政法委副书记、市综治办主任；张建章，该政法委委员、市综治办副主任；余洁，该政法委基层指导处处长。