窦祥铭

（中共宿州市委党校理论研究室，安徽宿州 234000）

宿州市深化农村土地“三权分置”改革的探索与实践

窦祥铭

（中共宿州市委党校理论研究室，安徽宿州 234000）

宿州市作为欠发达农业市，目前正处于由传统农业大市向现代农业强市跨越转变的关键阶段，做好农村土地“三权分置”工作，对于深化农村土地产权制度改革、活跃农村基本经营制度、促进现代农业发展具有重要的现实意义。

宿州 农村土地 三权分置 探索 实践

2016年10月，中办国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，提出“完善‘三权分置’办法，不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权”，对农村土地“三权分置”作了最高顶层设计和制度安排。实际上，宿州市有关农村土地“三权分置”的改革探索已践行多年，取得了一定的工作成效，为深化农业供给侧结构性改革奠定了坚实基础。

1 扎实推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作

2014年土地确权工作启动后，宿州市各级党政组织切实履行组织协调、统筹推进责任，加强组织领导，精心安排部署，强化工作措施，严把工作流程，注重督查整改，土地确权工作呈现平稳有序、扎实推进的良好势头。典型举措主要有：一是市、县区均成立了高规格的土地确权工作领导小组，全市上下形成了高位推动土地确权的工作态势；二是组织开展了多次“土地确权攻坚月”活动，适时加快工作进度，其中2016年开展“春节攻坚月”的做法被作为先进经验在全省推广；三是省级检查验收工作结束后，宿州市在全省率先召开了土地确权“回头看”专题调度会，及时通报省级检查验收反馈问题，从技术、操作等层面对需要整改完善的工作提出具体要求，巩固提升了土地确权的工作质量。目前，宿州市已完成测绘面积61万hm2，占应确权面积（63.34万hm2）的96.15%，已完成测绘农户数124.85万户，占总农户数（126.13万户）的98.99%，已完成发放土地经营权证农户数124.8万户，占总农户数的98.95%。

2 加快引导农村土地经营权有序流转

一是加强顶层设计。2012年以来，宿州市先后出台了《农村土地流转市场建设工程实施方案》《关于加快推进农村土地流转市场工程建设的意见》《关于引导农村土地经营权有序流转 发展农业适度规模经营的实施意见》等文件，促进了土地流转工作规范开展。二是建立健全土地流转服务和纠纷调解仲裁体系。目前，县区级土地流转服务中心和土地承包仲裁委、覆盖所有乡镇的土地流转服务分中心和土地纠纷调解庭均已全面建立，85%以上的行政村建立了土地流转服务站和土地纠纷调解小组，全市县、乡、村三级土地流转服务和纠纷调解仲裁体系基本形成。三是创新流转模式。宿州市在土地租赁、转包等传统流转形式的基础上，通过新型农业经营主体带动，创新发展了“土地股份合作”、“土地托管服务”、“土地信托流转”等模式，推进了农业适度规模经营。如意利达农业科技合作社，托管土地2 000 hm2，通过提高家庭经营组织化程度和集约化水平，加快农业经营方式转变，实现了合作社和农民的“双赢”。四是加大政策激励。市、县区都出台了有关土地流转的引导激励措施。如市财政对新建集中连片6.67 hm2以上的钢架大棚和日光温室大棚，每667 m2分别补助1 000元和2 000元，对当年新开发集中连片13.33 hm2以上的景观绿化苗木及花卉生产基地，新建钢架大棚2 hm2以上的，分别给予5万元奖补；埇桥区财政对农业企业、农民合作社、家庭农场、专业大户等农业经营主体当年新增连片流转土地20 hm2以上、且流转年限5年以上的，每667 m2奖补150元，对当年获得全国、全省“种粮大户”称号的种植大户分别奖励1万元和0.5万元。截止2017年3月底，宿州市耕地流转面积已达25.84万hm2，占总耕地面积（55.99万hm2）的46.15%。

3 稳妥探索农村土地承包经营权抵押贷款试点工作

2014年以来，埇桥区先后出台了《农村土地承包经营权抵押贷款实施意见》、《农村土地承包经营权抵押贷款工作实施方案》、《农村土地流转经营权证登记管理办法（试行）》、《农村土地流转经营权抵押登记暂行办法》、《农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作方案》等文件，明确土地经营权抵押贷款的对象和用途、发放条件、登记制度、操作流程、抵押价值评估、抵押物处置等工作要点，稳妥推进土地经营权抵押贷款试点工作。2015年7月，全省首笔土地经营权抵押贷款250万元在埇桥区顺利发放[1]。2016年1月，省政府将埇桥区列为全省首批土地经营权抵押贷款试点县区。目前，埇桥区已为土地流转规模经营主体发放《农村土地流转经营权证》166户，累计发放土地经营权抵押贷款99笔2 645万元，其中（承包）经营权27笔135万元，（流转）经营权72笔2 510万元。

4 精心培育新型农业经营主体

近年来，宿州市以中央、省农村工作会议精神为指导，以“两区”（“国家现代农业示范区”和“全国农村改革试验区”）建设为载体，精心培育农业企业、农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体，激发农村经济发展活力。同时，不断创新农业经营体系，探索建立的“农业企业为龙头、家庭农场为基础、农民合作社为纽带”的现代农业产业联合体，已连续3年写入省委一号文件，在全省和全国部分地区推广。截止2017年3月底，宿州市已发展市级以上农业产业化龙头企业575家，其中国家级3家，省级61家，市级511家；农民合作社10 661家，其中国家级28家，省级61家，市级330家；家庭农场4 585家，其中省级70家，市级206家；现代农业产业联合体229个，加入联合体的农业企业237家、农民合作社700家、家庭农场及专业大户1 286家，年产值突破200亿元。

5 积极推动农村集体产权制度改革试点

一是稳步开展农村集体资产股份合作制改革试点。2016年1月，为贯彻安徽省两办《关于开展农村集体资产股份合作制改革试点工作的指导意见》精神，宿州市选择在埇桥区大许村、砀山县吴集村、萧县费村、灵璧县艳阳村、泗县胡陈村开展农村集体资产股份合作制改革试点。根据宿州市政办《关于开展农村集体资产股份合作制改革试点工作指导意见》精神，试点村在全面清产核资、确定成员身份的基础上，搞好折股量化，构建集体资产运行和收益分配新机制。截止2016年底，宿州市全面完成大许村等5个村的农村集体资产股份合作制改革试点工作，量化资产总额2 629.31万元，其中经营性资产1 303.75万元，设置股东总数2.392 3万股，其中个人股2.391万股。二是创新启动“资源变资产、资金变股金、农民变股东”（简称“三变”）改革试点。2016年8月，安徽省委农工办确定在全省11个县区的13个村开展“三变”改革试点，埇桥区付湖村成为全省首批改革试点村。付湖村通过开展土地经营权抵押贷款，2016年全村完成抵押贷款500万元，有效破解了农业融资难问题；通过实施土地股份合作，利用村集体11.6 hm2新增耕地、农户42.1 hm2新增耕地入股淮河粮食产业联合体，实现村集体年增收17.4万元、入股农民人均年增收346.68元，有效缓解了农民增收难问题[2]。4月，安徽省委农工办扩大“三变”改革试点范围，在全省选择12个县区整体推进这项工作，砀山县、泗县成为全省首批整体推进试点县。5月，宿州市委农村工作领导小组印发《宿州市“资源变资产、资金变股金、农民变股东”改革试点工作方案》，要求在砀山县、泗县启动整县推进“三变”改革试点工作的基础上，其他县区每个乡镇选择1个村开展试点，鼓励试点村进行“变集体资源为入股资产”、“盘活集体资产入股经营主体”、“财政涉农项目资金转变为村集体资金”、“财政扶贫到户资金转变为贫困户资金”、“发展多种形式的土地（林地）股份合作”、“开展农户住房使用权股份合作”、“推进农村集体资产股份合作制改革试点”等具体探索。

6 大力推进农村金融产品和服务创新

为加快构建金融支农服务新格局，宿州市在推进农村金融产品服务创新方面进行了积极探索，取得了明显成效。一是在现代农业产业联合体内开展了龙头企业领保贷款、无质押贷款、大棚抵押贷款和联户担保贷款、家庭农场直管直贷等试点，先后为联合体内规模经营主体累计担保贷款2.1亿元；二是会同徽商银行在全省率先开展家庭农场信用贷款模式试点，完成第一批303家家庭农场信用等级评定工作，发放贷款53笔1 700余万元；三是与安徽省农业信贷担保公司合作在全省率先开展“劝耕贷”试点，累计发放贷款1.065 2亿元，惠及149家新型农业经营主体；四是与民生银行合肥分行合作开展了农业产业化小微企业“互助合作基金”贷款试点，已为50多家农业产业化龙头企业贷款9 000多万元；五是出台了《宿州市家庭农场粮食生产政策性保险提标试点实施方案》和《宿州市设施蔬菜种植保险试点实施方案》，农业政策性保险提标扩面试点已扩大到全市粮食种植家庭农场。

[1] 宿州埇桥区四企业获我省首笔土地流转经营权抵押贷款．安徽日报，2015-08-07

[2] 叶于元．资源变资产资金变股金农民变股东——埇桥区在全省率先实施农村“三变”改革的调查．拂晓报，2016-12-05