宁堆虎

(国际泥沙研究培训中心/中国水利水电科学研究院，北京 100048)

水土保持工作面临的形势及发展对策

宁堆虎

(国际泥沙研究培训中心/中国水利水电科学研究院，北京 100048)

水土保持；形势； 对策； 建议

进入21世纪以来，全国水土流失面积开始大幅度下降，国家生态建设投入大幅度增加，生态自然修复对控制水土流失起到了关键作用，社会资本高度介入土地开发，但生产建设活动造成的人为水土流失仍然严重。今后一段时间内水土流失面积大幅度下降的趋势仍将延续，社会对水土保持也提出了更高要求。水土保持工作必须适应新的形势，服务社会发展需求，调整思路，以服务人的需求为目标实施综合治理，全面实施水土保持新农村建设；发展和丰富小流域综合治理，突出生态经济小流域、生态休闲小流域、生态清洁小流域和生态安全小流域建设；完善国家水土保持投资效益分配机制；强化生产建设项目水土保持过程监管，强化县级水土保持监督检查，建立水土保持行政督查制度和生产建设项目过程监测成果公告制度。

21世纪以来，国家高度重视生态文明建设，作出了一系列决策部署，水土保持工作面对的社会经济和自然条件已发生了很大变化，要求我们及时调整工作思路。

1 水土保持工作面临的新形势

1.1 全国水土流失面积大幅度下降

1983、1999和2010年我国分别开展了三次全国性的水土流失调查，三次调查水土流失面积分别为：367.03万km2(其中水蚀面积179.42万km2、风蚀面积187.61万km2)、355.55万km2(其中水蚀面积164.88万km2、风蚀面积190.67万km2)和294.91万km2(其中水蚀面积129.32万km2、风蚀面积165.59万km2)。2005年水利部和中国科学院等联合开展的全国水土流失科学考察，以2002年的卫星遥感影像为基础还进行了一次全国水土流失调查，全国水土流失面积356.92万km2，其中水蚀面积161.22万km2、风蚀面积195.7万km2。从以上四次的调查数据看，自20世纪80年代中期至21世纪初，我国水土流失面积处于一个相对平稳但下降的过程，进入21世纪以来则处于一个大幅度下降的过程。

与水土流失面积下降相对应的是大江大河泥沙含量的下降。根据历年来《中国河流泥沙公报》的数据，我国主要大江大河含沙量进入21世纪以来也明显下降。在年均径流量下降不明显的情况下，黄河潼关水文站(位于陕西省潼关县)1950—1999年平均年输沙量为12.02亿t，2000—2012年为2.83亿t，下降了76%。长江朱沱水文站(位于重庆市永川区)1950—1999年平均年输沙量为3.14亿t，2000—2012年为1.87亿t，下降了40%。在我国其他大江大河情况也都类似。

1.2 国家生态建设投入大幅度增加

依据全国水土保持公报的数据，2000年以来，每年实施水土流失治理面积4万～5.5万km2。“十二五”期间，全国共完成水土流失综合治理面积26.55万km2，治理小流域2万余条，实施坡改梯133多万hm2，修建骨干和中型淤地坝2 000余座；国家水土保持重点工程建设范围涉及长江上中游、黄河上中游、丹江口库区及上游、京津风沙源区、西南岩溶区、东北黑土区等区域。全国有700多个县实施了国家水土保持重点治理工程，中央投资240多亿元。“十二五”期间国家重点工程完成水土流失治理面积6.58万km2。其他国家生态建设工程的投资也大幅度增加。1999—2008年，全国累计实施退耕还林任务26.87万km2，其中退耕地造林9.27万km2、荒山荒地造林15.80万km2、封山育林1.80万km2。同时，国家还实施了石漠化治理、京津风沙源治理等生态工程项目。

1.3 生态自然修复对控制水土流失起到了关键作用

生态自然修复大大加快了植被恢复速度，并提高了水土保持效果。自2001年水利部开始大力推动生态修复，实施封育保护以来，在三江源区等大范围集中实施封禁面积50多万km2，在其他治理区也与坡改梯等工程结合实施封育，每年新增封育面积约10万km2。在其他区域的水土流失综合治理措施中，也尽可能安排封育措施。大面积的封育保护，减少了对地表的干扰，促进了植被自然恢复。自然条件下生长的草灌比人工植被具有更好的水土保持作用，在干旱和半干旱地区大幅度减轻了水土流失。

1.4 社会资本高度介入土地开发

我国农村土地所有权、承包权、经营权的分离，促进了大规模的土地流转和规模经营。以承包、租赁、股份合作等方式建立的依托于土地的农业生产、林果业开发、养殖业、休闲旅游业等企业数量越来越多，规模越来越大。社会资本的介入，解决了传统的水土流失治理投入不足、缺乏运营维护资金和技术、无法形成规模经济、难以与市场有效对接等一系列问题。同时，也可能出现更加注重土地的经济效益，增加对土地的不合理扰动，造成新的人为水土流失，以及收益向少数人集中、土地承包人的利益不能充分体现等问题。

1.5 生产建设活动造成的人为水土流失依然严重

水土保持法颁布实施以来，对生产建设活动的监督管理力度逐步加大，生产建设项目人为水土流失得到了一定程度的控制，但仍很严重。一是还有相当一部分生产建设项目在施工过程中没有按水土保持方案实施水土保持措施，或采取的措施不及时、不到位，先弃后拦现象普遍，乱挖乱弃时有发生。个别项目甚至直接向江河湖库倾倒弃土弃渣。二是大规模的山地速生丰产林、经济林果业开发，大部分没有纳入生产建设项目管理，没有实施有效的水土保持措施，一些地方仍然延续炼山造林方法，造成大量的人为水土流失。

2 发展趋势和要求

2.1 水土流失面积大幅度下降的趋势仍将延续

随着工业化、城镇化加快推进，我国城镇人口持续增加，农村人口持续减少。2016年我国城镇常住人口79 298万人，常住人口城镇化率为57.35%，农村居民中还有部分劳动力从事非农业生产。农业在国民经济中的占比下降，农民对土地的依赖性也相应地下降。在水土流失地区，除国家实施的退耕还林还草措施外，部分投入产出比小的土地也被农民主动弃耕，对土地的扰动将进一步减轻。同时，随着经济条件的改善，农村能源结构发生了很大变化，薪柴在农村的使用量越来越小。 上述因素会极大地促进生态系统的自然恢复，再加上大规模国家水土保持及相关生态建设工程，全国水土流失将持续快速下降。按2005、2010年两次全国水土流失调查的结果推测，今后一段时间内全国水土流失面积每年的减少量可能达到5万～7万km2。

我国是一个多山地国家，黄土高原和西南高山峡谷等区域在自然状态下极易产生侵蚀，即使采取了完整的综合防治措施，仍会存在一定程度的水土流失；全国有约70万km2的沙漠面积，风蚀严重，这些水土流失是人力难以治理的。粗略估计，全国约有140万km2的面积属于自然状态下的水土流失。同时，还有一定数量的山地林果业开发会造成一定程度的水土流失。按此分析，我国水土流失面积可能在2035年左右下降到150万km2左右，然后保持相对稳定。

2.2 社会对水土保持提出了更高要求

近年来，社会公众对生态环境问题高度关注，对水土保持的要求逐步提高。水土保持除了传统的治理水土流失、减轻水旱风沙灾害外，还要提供良好的生态环境、服务饮水安全、控制面源污染、提供良好的休闲旅游场所等。到目前为止，各地在应对上述社会需求方面已有很好的典型示范。在水土流失严重的山区，还有大量相对贫困人口。国家正在实施大规模的脱贫攻坚计划，保障到2020年使7 000多万农村贫困人口摆脱贫困的目标实现。在一些严重的水土流失地区，交通不便，农民的经济来源单一，主要依靠土地的产出。即便2020年后，这些地区的农民仍需要依托水土保持提高土地生产力，为当地农民提供稳定的增收来源。

3 积极调整工作思路，为社会发展作出更大贡献

随着社会经济的发展，水土保持工作必须主动调整，以在社会发展中发挥更大的作用。

3.1 以服务人的需求为目标实施综合治理

一直以来，水土流失治理以自然为对象，以控制水土流失为目标布设治理措施，增加当地群众的收入、改善生产生活条件只是水土保持效益的体现。随着水土流失强度降低、面积减小，必须转变治理理念，直接面向人的需求布设各项治理措施，水土流失治理措施以改善农业生产条件和人居环境、提高农村经济发展水平和农民生活水平为目标。在中西部国家重点治理区全面实施水土保持新农村建设，通过调整产业结构，农业适度规模经营，促进经济增长，为水土流失区贫困人口实现稳定的脱贫致富和经济的持续发展提供服务。根据治理区自然和经济社会条件，适应市场经济需求，围绕农村产业发展，综合配置水土流失防治措施，充分发挥水土保持在资源节约和高效利用、促进发展、扶贫攻坚中的基础作用。在措施配置上，增加水资源综合利用、道路建设等措施，改善生产条件；增加农产品加工等措施，延长产业链，进一步增加群众收入；增加村容村貌整治、环境卫生整治等措施，改善生活条件。在实施方式上，应当充分征求当地群众的意见，切实解决他们的生产、生活和生态问题。同时要尽可能以村民自建或以奖代补的方式施工，使当地群众在施工过程中就可得到一定的经济收益。

3.2 发展和丰富小流域综合治理

在传统的以小流域为单元山水林田路综合规划、综合治理的基础上，结合区域社会经济发展需求，实施突出区域发展目标的小流域综合治理模式。重点围绕以下几种模式实施综合治理。

(1)生态经济小流域。在中西部广大水土流失地区，特别是贫困人口相对集中区域，在水土流失治理过程中，把增加群众经济收入放在突出位置，围绕经济发展需求布设治理措施，尽可能种植当地适宜的特色经济林果、小杂粮等土特产品。同时要注重集中连片，实现规模效益，为发展区域特色经济奠定基础。

(2)生态休闲小流域。在城镇周边，要把治理水土流失与发展休闲旅游相结合，在为城镇居民提供良好休闲设施的同时，增加治理区居民收入。建设内容上要增加休闲、观光设施和普及水土保持科技知识需要的设施，寓教于乐。

(3)生态清洁小流域。在饮用水源地上游区域，采取以控制面源污染为主的综合防治措施。水源区的水土流失治理既要控制进入下游湖库的泥沙量，又要保障流入下游的水量，尽可能减少不必要的耗水，还要控制可能污染水体的各种有机和无机物含量。除了工程、植物和农业技术措施的优化配置，还要控制农田化肥和农药施用量、控制畜禽养殖量，对居民区的生活垃圾和人畜排泄物进行集中处理。

(4)生态安全小流域。对可能产生滑坡、泥石流和山洪灾害，威胁下游人民生命财产安全的小流域，将防灾减灾作为水土流失治理的首要目标，采用以控制水土流失、减轻灾害为目标的综合治理措施。除坡面措施外，还要根据成灾特点，有针对性地在沟道布设必要的拦、导、蓄、排等工程，调整小流域水文过程，削减洪峰流量。对于下游人口集中，潜在危害严重的流域，还应适当提高治理标准，确保人民生命财产安全。

3.3 进一步发挥生态自然修复的作用

充分发挥生态系统的自我修复能力，控制水土流失。在措施布设上，除经济开发、防护林建设，以及局部需要以人为干预方式促进植被恢复外，应避免在荒坡荒山人工造林、种草。即便是退耕地，也不必安排专门的人工造林、种草措施。特别是已恢复自然草、灌植被，有很好的保持水土和生态功能的地块，要避免毁草造林。注重生态系统与生物多样性保护，全面加强林草植被保护，实现生态环境的整体保护和系统修复，促进人与自然和谐发展。

3.4 完善国家水土保持投资效益分配机制

适应社会主义市场经济发展形势，鼓励国家水土保持投资与社会资本结合，提升投资的直接产出效益。完善国家投资的效益分配机制，国家投资产生的直接经济效益应向土地承包人适当倾斜，照顾广大群众的切身利益。已通过承包、租赁、股份合作等方式转由社会资本开发的荒山荒坡，若水土流失轻微，没有侵蚀沟道发育，则一般不应安排国家水土保持投资进行开发性治理；若安排国家投资用于特色产业开发，则应当调整股份比例或效益分配比例，将国家投资部分计入土地所有人或承包人的投入。

3.5 强化生产建设项目水土保持过程监管

当前生产建设项目一般采用大型机械施工，工期相对较短，若监督管理不及时则有可能造成巨大的水土流失隐患。要将企业性质的农林开发纳入生产建设项目管理。同时，强化过程监管，完善以下几项制度：

(1)强化县级水土保持监督检查制度。县级水行政管理部门是生产建设项目最有效的监督管理部门，应当强化县级监管责任，完善县级生产建设项目水土保持监督检查制度，明确县级水土保持监督执法人员对生产建设项目现场监督检查的内容、频次及责任追究等事项。对处于施工期的生产建设项目，县级执法人员每年最少2次到施工现场进行实地检查。

(2)建立水土保持行政督查制度。上级水行政主管部门对下级部门的执法情况进行定期的督促检查，是推动工作的有效手段之一。应根据水土保持法的规定，研究制定水土保持行政督查制度。中央级可以由流域机构专项承担对各省级水土保持监督执法情况的督查工作，省级开展对市、县级工作的督查。督查内容应当包括生产建设项目人为水土流失控制情况、水土保持执法机构和队伍建设情况、水土保持法规和规章制度建设情况、定期开展生产建设项目水土保持监督检查情况、执法与处罚情况等。

(3)建立生产建设项目过程监测成果公告制度。对依法应当开展监测的生产建设项目，各级水行政主管部门要及时将生产建设单位报送的主要监测成果和验收结论在网络上公告，一方面作为监督管理的依据，另一方面作为公众监督的依据。

宁堆虎(1963—)，男，山西阳城县人，教授级高级工程师，硕士，长期从事水土保持科研、国际交流和管理工作。

2017-10-10

(责任编辑 张培虎)

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中国科学院野外站联盟项目(KFJ-SW-YW029)；水利部公益性行业科研专项(201501045)