摘 要 本文先从国家政策规定和现实必要性两方面提出了研究此问题的背景，接着从三方面阐述了研究此问题的意义，最后提出成员资格认定过程中应遵循的原则，认定主体和认定程序。

关键词 农民 集体经济 组织成员 资格认定

作者简介：毛青，西安财经学院2014级经济法学专业硕士研究生，研究方向：农村经济法制。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.101

一、引言

近年来，国家相关政策中，如党的十八届三中全会发布的《全面深化改革若干重大问题的决定》，2015年11月2日《深化农村改革综合性实施方案》等都明确提出了保障农民集体经济组织成员权的任务。足以见得国家对成员权保障的重视，然而要保障成员权利，应首先对成员资格进行明确规定。只有成员资格界定问题顺利解决，才可以有效保障成员权利。此外，由于农村集体土地征用引发的上访案件越来越多，征地补偿费分配纠纷数量也与日俱增，还有涉及集体收益分配权、宅基地使用权等的相关诉讼案件亦不断上涨。引发这些问题的根本原因是未解决集体经济组织成员资格的认定问题。这不仅导致集体经济组织成员的一系列与土地相关的权益无法保障，还影响农村治安和社会稳定。由于目前我国还没有专门的法律、法规对成员资格进行界定，致使成员权利在受到损害时，出现救济不能的情况。故而有必要对此问题进行探讨，为立法提供参考依据。

二、成员资格界定的意义

1. 从立法方面看，农民集体经济组织成员资格的界定标准问题，仅在一些地方立法中有规定，比如，2008年2月27日《都江堰市农村集体经济组织成员确认办法（试行）》，2008年10月13日《南海区农村集体经济组织成员资格界定办法》，还有四川省成都市温江区、山东省潍坊市寒亭区等地也专门出台了关于集体经济组织成员资格界定的地方性法规，对成员资格的确定作出了具体规定，但在我国法律上仍没有进行相关规定。虽然各地通过不同方式对集体经济组织成员资格进行认定，但难以形成统一定论，这导致农民集体经济组织成员资格判断标准不统一，相关案件不能得到平等的对待，损害了广大农民的切身利益。

2. 从实践方面看，由于农村集体经济组织在土地承包、宅基地划拨、征地款分配等和产权制度改革中成员资格相关的纠纷日益增多且情况复杂，司法实践中，由于缺乏统一的、权威的认定标准，审判人员依照自己的主观判断进行审理和判决，可能导致相同的案件由于审判人员不同，结果也不相同的情形出现，这不仅会损害法律的严肃性，农民权益亦无法得到有效保障。

3. 从农村内部治理方面看，出嫁女、入赘婿、丧夫成员、学生和外出务工人员等弱势群体的合法权益容易遭受侵害。由于每增加一名新的组织成员，原集体经济组织成员的利益可能会随之减少，有些成员利用其家族势力大，成员多的优势依照合法程序来侵害少数成员方的利益。因此对成员资格认定作出明确规定，可以合理保护弱势群体的利益。

三、成员资格认定过程中应遵循的原则

1. 平等认定原则。平等认定原则可以从两个方面来理解：一是地位平等。即所有的成员在资格认定过程中都具有平等的地位。集体经济组织成员不论年龄、性别，婚生子女还是非婚生子女，计划生育子女还是非计划生育子女，嫁入妇女，上门女婿，合法收养子女等，只要符合该行政村内规定的成员资格认定的标准，都应受到平等地对待，取得成员资格。二是标准适用平等。即所有成员都要平等地遵守相同的规则。除有法律规定的特殊情况外，任何成员在认定为集体成员时，参照标准应当一致，不应对一些成员适用这种标准而对另一些成员适用那种标准。以防止部分成员耍特权、侵害他人利益的现象出现。

2. 程序公开原则。成员资格界定的工作应按照既定的程序进行，且程序应对集体成员公开。还应明确各工作人员的职责和分工，并为广大成员所知悉。对成员资格认定过程中的每一个环节以及适用的每一条规定，组织成员都有权并且可以对其进行监督并提出异议。程序应严格按照规定执行，应该由成员集体表决的，应经过本集体经济组织成员会议的2/3以上成员或者2/3以上成员代表的同意。严禁程序流于形式、成员表决权“被代表”的现象出现。程序公开原则是为增加资格认定过程的透明度，防止暗箱操作，以真正做到公平、公正。

3. 村民自治与国家管制相结合原则。村民自治是一种经法律认可、国家支持的民主实践，村民可依照自己的意愿管理本村事务。由于成员权利关系到农民的切身利益，完全由村集体经济组织来确定成员资格，可能造成结果不公平、侵害弱势群体权益的情形出现。如果弱势群体的基本权利无法得到保障，不仅有损人权，还有可能影响社会稳定，因此国家不能放任不管。然而国家管制也应限制在一定的限度和范围之内，应该与村民自治有效结合。即村民自主管理好村内的事务和秩序，政府在必要时进行合法、有效的监督和干预。

四、成员资格认定主体

集体经济组织成员资格的认定工作该由谁执行，目前学界对成员资格认定的主体主要有以下四种观点：一是采取村委会认定与司法干预相结合的方式进行认定。二是应由村委会作为认定成员资格的主体。三是应当统一由集体经济组织作为认定主体进行认定。四是成员资格以集体经济组织为主要认定主体，国家机关进行适当干预的方式认定。通过上述四种观点可以看出，成员资格认定主体主要分为两类，一类是由村民委员会作为认定主体，另一类是由集体经济组织作为认定主体。到底由谁作为认定主体，应首先区别村委会和集体经济组织。

关于集体经济组织，宪法条文明确规定我国的集体经济组织实行民主管理，有独立进行经济活动的自主权。由此可以看出宪法将村集体内经济活动管理的职能赋予了集体经济组织。关于村民委员会，根据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是基层群众自治组织，是依照国家法律规定必须设立的，主要负责本行政村内的公共事务，维护村内治安、秩序，作为村民和人民政府之间的桥梁和纽带，在两者之间起到上传下达的作用。此为村委会的性质和职责。该法还规定村委会应给予集体经济组织关于经济管理活动的工作以尊重和支持，由此可以推断出集体经济组织才是经济管理活动的主体，村委会只起到协助作用。虽然该法也规定了属于农民集体所有的土地和其他财产也可以由村委会经营管理，但也对其这方面的职能进行了限制，只有按照法律规定才可以执行，不能自主执行。

另外，其他相关法律亦规定了村委会对农村土地和其他财产也享有管理职能。比如《土地管理法》、《农村土地承包法》，其中规定了集体经济组织和村民委员会都有权对农民集体所有的土地进行经营管理。该法在规定二者行使该职权时使用的是“或者”一词，即要么由集体经济组织行使，要么由村委会行使。并非二者共同行使，可以看出行使主体只能有一个。这就使得村委会和集体经济组织职能存在重叠，并为村委会行使组织经济管理职能提供了法律依据。但是，笔者认为，法律之所以这么规定是在于法律的严谨性，毕竟不是每一个行政村内都设有集体经济组织，如果一个行政村内未设有集体经济组织，而法律规定只能由集体经济组织行使经济管理职能，那么就会缺失行使主体。规定只能由集体经济组织作为主体会使得法律规定不够严谨。因此，集体经济组织是直接的、首要的经济管理主体，在未设有集体经济组织的情况下，才能由村委会行使该职权。然而，虽然法律规定可以由村委会行使本村内的经济管理职能，但是由村委会行使该职权可能导致村干部利用职权侵害组织成员利益的现象发生，不利于农村经济的发展，因此，建议法律应尽快明确村委会与集体经济组织的关系，使二者职能分离，即村委会主要负责行政村内的政治性事务，集体经济组织负责管理村内的经济性事务，使两者做到各司其职，各负其责。

因此，由集体经济组织作为成员资格认定的主体最为合理，所以，我们不采用第一和第二种观点。第三和第四种观点的区别在于是否需要国家机关适当干预。正如前文所提到的，完全由集体经济组织来确认成员资格，可能存在部分组织成员的权利无法实现的情况，这样就无法达到保护成员权利的初衷，因此，不能仅以集体经济组织作为认定主体，还需要国家机关的参与和监督，这样才能保障全体成员，尤其是弱势群体如妇女、超生儿童等的权益。

综述所述，成员资格认定的主体应由集体经济组织承担，并以国家机关进行适当干预的方式进行。首先由集体经济组织根据相关规定对成员资格进行认定，将认定结果上报至相关国家机关，再由国家机关对资格认定的申请、认定过程、认定依据进行审查，以确定最终结果。以防止应该认定而未认定，不应认定而认定的情形出现。

五、成员资格认定程序

根据地区试行的经验以及笔者的一些观点，成员资格认定程序包括申请、审核、表决、公示、上报、归档、备案七个步骤。申请，即符合条件的农村居民，在每年成员资格认定时间，提出书面申请，并提交相关证明材料。审核，即由本集体经济组织成员代表大会授权的工作小组进行审核。表决，必须由本村集体经济组织成员或成员代表会议决定的，应当按以下程序进行：一是集体经济组织进行组织和主持会议；二是本村集体经济组织成员或成员代表会议的实际出席人数必须超过应出席会议人数的三分之二，不能出席的，可委托其他成员代为出席；三是必须经出席人员三分之二以上表决通过，才可以拟定认定为本村集体经济组织成员的建议名单，表决结果形成书面文件，并签字确认为有效依据；四是表决结果应当场宣布，并将书面文件存档。公示，成员资格认定结果确定后，在村集体内进行公示，存在异议的申请人可提出异议申请，由集体经济组织成员代表授权的工作小组进行调查，并在本集体经济组织成员代表会议上讨论，同一申请人申请调查讨论不得超过三次。上报，即村集体经济组织将确认后的结果（包括已经确认和申请了但未被确认的成员）以及各成员相关证明材料、适用标准、会议记录等交由相关政府部门进行复核，相关政府部门复核通过后，无异议的确认为最终结果，有异议的进行调查，并进行修改确认为最终结果，然后再次公示。归档，对通过资格认定的成员，集体经济组织应当建立档案归档制度，本村集体经济组织成员资格名册及归档材料须经本村集体经济组织负责人签字盖章后存入档案。备案，成员资格认定、变更等资料应及时上报乡镇及市农经局备案。

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