摘 要 城市地下管网是由功能多样、结构复杂的各种地下管线组成的城市地下的管道系统，是城市范围内供水、排水、燃气、热力、电力、通信及工业等管道和线缆及附属设施的总称，是保障城市正常运行的有机组成部分。是支撑城市正常运转的“生命线”。

关键词 地下管网 公共危害 治理

作者简介：李成媛，西南科技大学。

中图分类号：D63 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.097

城市地下管网是由功能多样、结构复杂的各种地下管线组成的城市地下的管道系统，是城市范围内供水、排水、燃气、热力、电力、通信及工业等管道和线缆及附属设施的总称，是保障城市正常运行的有机组成部分，是支撑城市正常运转的“生命线”。它提供的产品与市民的生活息息相关，提供的服务具有相当广的受众。所以一旦它受到破坏，从提供的产品角度城市的正常运行被打破，从服务的受众面广的角度可能造成意想不到的后果。从功能上说，这些复杂的管线本身的功能涵盖了城市给排水、电热、通信以及各种工业用途，功能的多样性使地下管网作为城市的重要基础设施，在城市正常发展过程中发挥着相当重要的基础作用和保障作用。这一作用随着我国经济的不断发展、城市的数量和规模的扩大化而逐渐凸显出来。然而，作用的重要也产生了一定的不利因素，这种问题主要体现在作为城市发展的基础设施，当地下管线出现问题，则连带发生的城市发展的问题也会十分直接而尖锐。我国现阶段地下管网存在的问题 是全方位的， 不仅在于表现的景观问题，反复开挖导致的城市拥堵问题，而更重要的是由于管线质量、规划、管理等形成的城市安全隐患。

众观我们的城市，随着经济社会活动的迅速发展，城市地下管网的重要性及由条块分割的管理体制引发的诸多矛盾日益凸现。无统一规划、无统一建设、无统一管理，无统一协调，以让许多城市饱受其苦，道路无序开挖等情况与现代城市建设形成明显反差，地下管网事故呈逐年增多趋势，断水、断电、断网事故频发，泄漏、爆炸、内涝、垮塌，时有发生，甚至造成群死群伤，隐患不断，城市的生命线变成了城市的“生病线”，严重影响了人民群众生命财产安全和城市运行秩序，充分暴露出地下管线安全管理的严峻形势。最近几年新闻频频爆出因城市地下管网设施的破裂而导致的危害发生。

一、城市地下管网及公共设施的公共安全隐患分类

城市地下管网及其设施的公共安全隐患的类型总的来说可以分为两个大的方面：一是自然因素造成的安全隐患：地震、地面沉降、腐蚀、沼气等。二是人为因素造成的安全隐患：暴力施工、外力破坏等。

二、原因简析

（一）自然因素造成的安全隐患

自然因素属于是不可避免和抗拒的危害公共安全、造成安全隐患的因素。

1.地震、地面沉降：由于地下管网多由钢制管道、水泥管道或砼体堆砌建造而成，受建设方式和运行方式等条件所限。当地震和地面沉降导致地质结构发生变化时，势必造成管网的损坏，从而引发安全事故。由于自然和不可预测性，对此可根据管道的性质，在设计建设中尽量满足要求和规范，使得灾害发生时把次生安全事故将为最低。比如危险程度更高的燃气管道建设中，尽量使用新型材料，如PE管（一种工程塑料），以利用其延展性、柔然性，最大限度的防止管道直接破裂而发生的次生灾害。比如，1995年日本的神户大地震，城市管网遭受了巨大的破坏。但是使用了PE的燃气管网所受损害并不大，能够维持良好的运行。

2.腐蚀：在对一些城市地下管网建设和保护情况的调查和统计后，可知其地下钢质管网的腐蚀破坏现象严重，仅绵阳市2008年一家大型燃气企业处理的腐蚀破坏管线事故就有57起。绵阳市各个县市近几年的管网腐蚀泄露抢险次数也是成逐年上升的趋势，这就说明随使用年限增加腐蚀的程度在不断加重。

腐蚀破坏的原因有很多种：

（1）燃气杂质腐蚀：燃气是由多种成分混合而成的复杂气体，其中不乏多样对管道具有侵蚀作用的成分，累计多年造成管道穿孔。

（2）电化学腐蚀：地下管线所在的化学环境是复杂的，其中不乏多种酸碱成分的电解质，彼此发生电化学反应，形成电化学腐蚀。

（3）杂散电流腐蚀：地下管线中的电、通讯管道以及周围环境中的电流会发生作用从而侵蚀局部管道。

（4）防腐层破坏：管道设计过程中都含有为了避免侵蚀作用而设计的防腐层，然而其防腐作用是有限的，在日常使用中也会受到侵蚀和伤害从而失去防腐作用。

3.沼气：随着城市规模的发展，城市人口的逐渐增多，城市地下污水的排放量也越来越大。各种废水废物含有大量的有机物，聚集在一起必定会产生大量的沼气。当这些沼气在污水管道中聚集到一定量而又得不到合理的排放时，有可能就会出现爆炸燃烧的可能性，危害公众安全。对于这种不可避免的自然现象，我们可以在大型的小区或者人口密集的社区修建地下化粪池，先把污水进行一些处理之后再排放出去，减少沼气的产生；日常加强下水道的检查和沼气浓度的检测，最大限度的避免危害的发生。

（二）人为因素造成的安全隐患

外力破坏、野蛮施工、不统一规划协调工作、监管不力都是人为造成的不安全因素。

1.三方施工破坏城市地下管网及其设施造成的公共安全隐患。2014年兰州市的地下管道建设可谓“命途多舛”，这一问题其实在2007年就已经出现了端倪，当时在城市地面维修和挖掘的过程中曾多次破坏地下的天然气和自来水管道，但是并没有得到根本的治理，以至于在2014年春、夏季，兰州市市区多地出现较为严重的天然气和自来水管道在挖掘过程中遭到破坏，从而发生泄漏的问题，这些事件的严重性不仅在于对附近居民用气、用水带来了影响，更重要的是其背后隐藏的安全隐患。其中较大的案件有“3.8”天然气案件和“7.2”自来水案件。在事件发生之后有关部门也对涉及其中的对象予以责任追究。然而对负责人进行刑事追究并不是解决兰州市底线管线问题的根本途径。无独有偶，北京市的地下管网也在2004年以来多次发生挖掘泄漏、挖断管道的问题，每年多达上百起。这些问题发生的频率之高、影响之大，突出显示了其严重性，通过分析产生的具体原因从而对相关问题进行妥善解决可以说是当前我国城市发展的当务之急。

根据上述案例的解决措施，可知大多数案件的解决方案是对施工队伍的施工方式进行调查，重点分析其掌握的管线资料是否正确、健全，以及分析施工队伍在施工过程中有没有遵守相关规范来进行有序开掘。

对施工破坏而造成的城市地下管网的公共安全危害的预防可以从这些方面入手。第一个措施就是加强相关制度和法规的完善性，从而为施工和城市管线保护提供一个行为规范和事后追究的法律保障。在相关法规中需要明确规定违法开掘、破坏管线应该采取怎样的处罚方式，从而使开挖商和施工队伍能够在施工过程中更加注重地下管线的保护，避免野蛮开掘；第二个可以提高施工人员的职业技术水平，在工作中有效的避免野蛮施工所带来的危害；第三个可以采取的措施就是积极开展动态、实时的地下管线普查，通过建立相关内容的网络平台如微信公众号等，来加强信息流通速度和覆盖范围，从而保障不同方面可以获得有关城市地下管网的最新动态。

2.不统一规划、疏于管理，管道公司和各个协作单位缺少交流和协调而照成的安全隐患。政府部门、各个相关的单位在统一管道建设中很少交流，缺少统一的规划方案和实施建设的图纸。导致了在建设中出现了“自家管自家”的工作风格。比如房地产开发施工或者是自来水破路放管等等，很多时候并不会咨询相关的单位（燃气公司、电力公司、电信公司等等）在施工地点是否有别的管道存在，盲目开挖十分容易在施工的过程中挖断别的其他管道。这样的行为轻着断网断电给老百姓的生活带去不便，重则像挖到燃气输送管道或者是输油管道，在处理不当的时候就可能出现爆炸、燃烧的危险情况。

这种由于不统一规划、疏于管理，管道公司和各个协作单位缺少交流和协调的模式导致了很多危害的发生。其中最为严重的就是2013年11月22号发生在青岛的”中石油大爆炸”。这次事故共造成63人遇难，156人受伤，直接经济损失7.5亿元。调查组组长、国家安全监管总局局长杨栋梁指出，这次事故损失惨重，暴露出的突出问题是，输油管道与城市排水管网规划布置不合理；安全生产责任不落实，对输油管道疏于管理，造成原油泄漏；泄漏后的应急处置不当，未按规定采取设置警戒区、封闭道路、通知疏散人员等预防性措施。如果说各个部门、各个单位做好了规划、加强了交流和管理，很多灾害是可以避免和防止的。

3.城市地上建筑物占压对地下管线造成压迫以致毁坏而造成的安全隐患。由于管网建设形成在前，建筑物形成在后，形成了对管线的占压。一旦管道出现老化、腐蚀、地面沉降等情况重物的占压就会引发隐患。一般来说，城市的地面承载力是有限的，因此当地面的建筑物、车辆等过重的物体超过地面承载能力，就会对地下管道形成压迫，这种压迫的危险性不会立刻发挥，而是会随着日积月累而形成安全隐患。在对我国城市地下管线的调查中可见这种问题也很常见，由于城市发展的需要和城市扩张的速度不能满足发展需要之间的矛盾导致城市中超重堆积现象严重。数据显示河南省在2012年有八个城市都存在较为严重的堆积物压迫管线问题。其实在《管线条例》里第二十五条就有明确的规定：任何单位和个人不得占压地下管线进行建设。但这种占压还是常有发生，这就说明相关的单位还是疏于管理。

4.城市地下管网设计不合理、对城市发展所需的需求预计不足。首先，排水不畅的现象在我国大多数城市中都存在，尤其是到了夏季和雨季，这种问题在管道系统不健全的大城市、特大城市尤其突出。北京市在近十年来就遭遇了六场大暴雨，其中2004年夏季的暴雨就显露出其排水系统存在着严重的问题，在降雨过程中和雨停之后，城市中多处存在严重的积水和排水不畅的问题。被网友们调侃为“北京处处可以看海，走到哪里都是海景房”。除了北京，这种情况还存在与我国大多数城市，其影响范围之广泛、后果之严重让人扼腕叹息之余不禁思忖解决之方。

近几年，我国的城市建设发展速度很快，城市的基础建设设施逐渐完善，城市的面貌得到了很大的提升。但是在城市的建设过程中“重视地上，轻视地下”的问题还是普遍存在，这样的行为导致了城市地下管网的建设跟不上整个城市的发展速度。如何才能预防城市地下管网及其设施带来的公共安全威胁呢？我认为有以下几点值得注意：

1.对城市地下管网进行科学的规划。出于对城市地下管网的重要性的考虑和对现存的诸多围绕城市地下管网而发生的严重问题的分析，我国政府在2014年6月出台了相关工作《意见》要求全国各省市针对自身在地下管网方面存在的问题进行集中整治和解决，力求在2015年年终时期基本解决我国城市地下管网的规划工作。地下管网建设首先需要提出一个科学、合理的建设和管理规划，使具体的建设工作能够得到妥善安排，从而使各项具体工作得到保障，拥有规范，能够切实、有序的完成。在规划制定中需要强调不同部门工作的独立性和特殊职能，需要强调不同部门负责的具体时间节点，需要强调不同部门之间在统一的平台上加强联系和沟通，从而实现地下管网综合、高效治理。具体的地下管线建设单位和施工单位需要增强工作的合理性，在实际工作中提高管线铺设的一次成功率，并注意加强铺设弹性和预留空间。

2.对城市地下管网进行科学的信息化管理。开展城市地下管线普查。在普查工作开展过程中需要加强政府的统一安排职能的发挥，在此之下，统筹好各部门的工作，使之符合整体发展的综合目标。各部门自身需要针对发展总体目标和自身实情来制定具体的工作方案和规章制度，从而保障普查工作能够较好的完成。从内容上看，地下管网普查主要包括基础信息采集和安全隐患调查两部分内容。对这两大部分内容进行细分，前者主要指的是通过勘查技术来得到关于城市地下管线的具体位置、产权、年限等信息的过程；后者主要指的是通过科学分析和研究对地下管线存在着怎样的危险可能调查清楚的过程。

创立健全一个综合信息体系。这一体系的建立需要根据城市发展的具体情况来具体制定，其主要功能在于能够通过这样的综合信息系统的建立实现有关城市地下管线各方面动态信息的共享和交流，在信息交换的过程中满足地下管线的运行和建设。注重加强信息系统的信息化和网络化，从而提高信息交换效率，扩大信息共享范围，并且能够促进智慧城市的发展进步。建立健全这样的信息平台不代表能够将所有信息公之于众，而是需要有选择的进行信息公布，将有关施工具体过程的信息及时公布，对于有关国家机密的内容则必须遵守法律要求进行保护。

3.针对城市地下管网的建设加大政策支持，完善法规标准。完善法规标准。法规标准作为城市地下管网建设的刚性约束和行为准则，需要根据实践的发展而不断完善，从而体现科学理论的正确指导意义。在地下管网法规标准的建设过程中需要将管线从规划，到运行，到维护的所有环节纳入考量，并对事件发生之后的救治措施进行规定。在法规标准制定的过程中需要不断加强技术性和信息化水平，从而提高其科学性和有效性。

加大政策支持。政府的推动作用是重要而明显的，在这一过程中需要继续发挥我国国务院的主导作用和促进作用，同时还要重视发挥地方政府的积极性，使地下管网建设工作能够真正落到实处并且适合城市的具体发展实情。政府在发挥资金支持的职能的同时要注重扩展地下管网建设的融资渠道，提高融资水平，从而将企业等社会力量和资金纳入到城市建设当中来。加强政府资金和社会资金的交流，拓宽交流方式，发挥金融市场的作用来刺激资金活性，从而保障城市地下管网建设能够得到充足的资金支持来实现发展。为了实现拓宽融资渠道，政府可以发挥的作用不仅在于号召力，还可以通过各种政策的颁布来实现，比如出台一系列体现市场化和开放性的特许经营制度，开放地下管线经营范围，降低入门门槛，优化手续流程等等。同时政府还可以通过政策和号召等作用来吸引金融机构、民间资本和外来资本的积极性和融入程度。

提高科技创新能力。城市地下管网建设是城市建设的一个重要组成部分，在我国城市纷纷朝着现代化、智能化、信息化的目标发展的过程中，地下管网建设也需要加强自身的科技创新能力。在具体的设计和建设的各个环节充分发挥信息化、数据化的作用，动用各种高科技的技术手段来提高侦察、测控、修复的准确性和高效率。在具体的物质材料和机器设备方面也需要注重加大创新力度，通过积极引进国外先进的设备和技术来提高我国城市地下管网建设的技术水平和工作效率。

4.针对城市地下管网的管理和工作机制要实现权责分明、责任落实。落实地方责任。加强城市地下管网建设与地方政府、地方领导人的政绩和业绩的直接联系，并将地下管线的安全程度、建设效率与纳入且考评标准之中，从而使地方政府在城市建设过程中能够明确了解地下管线建设的“生命线”作用，从而注重领导，加强管理。无论是省级政府还是城市政府都需要在实际工作中注重对地下管网的建设和协调，将其纳入工作基本日程，并动态的进行考察和研究。在城市政府管理之下的具体区域的管理组织更需要加强对本区域地下管线的管理和监督，从而落实地下管线管理工作。实现权责明确，责任落实。

健全工作机制。这一工作机制指的是围绕城市地下管网建立起来的管理协调机制，这一机制的建立需要由政府部门来进行整体的组织和安排，将涉及地下管网建设的不同部门、机构整合在一起，加强彼此的沟通，从而形成联动效应。在发生问题时能够规范、有效、高效的得以解决。

积极引导社会参与。在地区政府的领导和统一安排之下，需要积极引导社会各相关力量的参与，通过其积极性的发挥来促进城市地下管网的建设能够形成一个有机整体，并且提高各方面的工作效率。在地下管网建设和维护的过程中需要加强在全城市范围内的宣传和推广，通过各种宣传手段的开展如专题讲座、应急知识普及培训等，辅之以监督举报渠道的开通，来实现城市全体动员共同保护城市地下管网的安全运行。

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