裴永刚，毛德发

（北京市郊区水务事务中心，100195，北京）

北京市农业节水灌溉项目PPP运作模式探讨

裴永刚，毛德发

（北京市郊区水务事务中心，100195，北京）

以北京市当前正在开展的“两田一园”高效节水工作为背景，结合北京市农业节水灌溉设施建设、运行及农业用水收费现状，阐述了农业节水灌溉项目引入PPP模式的运作程序及回报机制，分析了其中的关键要素，并对PPP模式的工作要点提出了合理化建议。

北京；农业节水灌溉；PPP；运作模式

2014年9月4日，北京市委市政府印发了 《关于调结构转方式发展高效节水农业的意见》（京发〔2014〕16号），推动建立“细定地、严管井、上设施、增农艺、统收费、节有奖”农业高效节水新模式。为深入落实《意见》要求，推进北京市高效节水工作，2017年制定了《北京市推进“两田一园”高效节水工作方案》(京政办发〔2017〕32号)。 方案提出在高效节水灌溉工程建设和运行维护方面要创新投融资机制，推行建管一体化，完善基层水务管理机制。强调各有关区在高效节水灌溉工程规划设计、材料采购、建设施工、维护管理等方面要采取政府与社会资本合作（PPP）、政府购买服务等模式,选择专业公司参与到高效节水灌溉工程建设中来，并建立对专业公司的监督、考核回报机制。

PPP模式引入北京农业节水灌溉项目是一项新生事物，其运作程序、收费模式、回报机制及后期运维管理效率都是当前需要考虑的问题。

一、引入PPP模式的意义

传统农业节水灌溉项目属于准公共项目，主要由政府投资建设农业节水灌溉工程，建成后移交到村集体或用水户使用，后续的运行维护主要由政府补贴来完成。由于缺少科学化、专业化的使用管理，计收的水费不能满足灌溉设施正常的维护更新，很多灌溉设施建完后，还没达到正常的使用年限就失去使用功能或损坏，政府又不得不进行新一轮的工程建设投入。

引入PPP模式后，可以将政府的公益性、宏观性监管职能与企业的微观性科学化管理有机结合，减轻政府财政负担，提高政府投资效率，把政府不好管、管不好的交给企业管理，政府只需要加强政策引导和监管，从而更好地用好、管好农业节水灌溉设施。

①节约工程投资。在项目可行性研究阶段，企业和政府要参与研究，分析项目技术和经济的可行性，以确保项目顺利实施。PPP模式下只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，企业才能开始获得收益。因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造价，能够消除项目完工风险和资金风险。

②有利于发挥政府职能。充分发挥政府职能优势，加强对农业节水灌溉项目建设运行的监管，保证项目正常运行、发挥效益。

③促进投资主体的多元化。发挥企业资产和服务优势，促进投融资体制改革。同时，企业参与项目还能推动在设计、施工、管理等方面的革新。

④风险分配合理。与BOT等模式不同,PPP在项目初期就可以实现风险分配，同时由于政府分担一部分风险，减少了企业风险，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。

二、农业节水灌溉项目PPP主要运作方式

1.运作流程

农业节水灌溉项目PPP由于有企业的前期参与和后期管理，与一般的政府投资立项操作流程有一定的区别，具体流程：区水务部门编制可研报告—在区发改委申请项目立项—编制初步实施方案—区财政部门进行“两评”（物有所值评价、财政承受能力论证）—编制正式的PPP实施方案—区政府审查—组织招标—政府与企业订立合同—项目实施。

2.回报机制

企业参与节水灌溉项目的建设管理必定要实现一定的盈利，在建设期，其与一般的基建工程盈利模式一样，进入运行维护期则有所不同。政府实施节水灌溉项目的最终目标主要是实现农业节水、提高农业用水效率，在同样用水量条件下，提高农民的收入。为了实现这个目标，除了工程建得好，还要管得好。这也是企业要达到的目标，只有这样，政府才能给予企业适当补贴，使企业实现一定盈利。因此，企业盈利=水费+地块面积×每亩政府补贴+政府节水奖励-考核扣费-企业运管支出。现阶段，按照国家政策，不增加农民用水负担，农业用水收费基本处于保本运营阶段，企业只有通过良好的运营管理保持设施的正常运行，获得用户好评，提高绩效考核成绩，并实现节水，才能取得盈利最大化。

三、农业节水灌溉项目PPP的关键点

1.PPP与政府购买服务的区分

《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87 号），提出严禁将铁路、公路、机场、通信、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发、农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。

《中华人民共和国政府采购法》第二条明确本法所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。

《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金〔2016〕92 号）第35条第4款明确财政部门应根据财政承受能力论证结果和PPP项目合同约定，严格管控和执行项目支付责任，不得将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支付责任，规避PPP项目相关评价论证程序。

PPP与政府购买服务主要区别是：PPP包含工程建设，要通过财政部门组织的物有所值评价、财政承受能力论证，即“两评”，而政府购买服务则不用。

2.农业用水水费计收和使用

农业节水灌溉项目引入PPP以前，农业用水收费基本是村收村管村用。引入PPP模式后，如果仍保持村收村管村用，会与企业的统一管理相脱节，达不到预期的科学化高效化管理效率，如果由企业统一收费，可能农户会有抵触情绪。同时，下一步水资源费改税政策也将出台，都需要统筹考虑。

四、几点建议

1.做好前期项目评估

根据北京市委市政府印发的《关于调结构转方式发展高效节水农业的意见》，北京市郊区农业将发展成以粮食、菜田和果园为主的高效节水灌溉现代农业。由于农业产业投入周期长，产出效益慢，加上郊区地块多分散的特点，必须对项目的投入和效益进行合理评估，前期设计更要考虑农民的实际使用。财政补贴测算要有可靠的数据基础，既要防止政府资金投入的浪费，又要防止企业投入的亏损。

2.做好水价测算

PPP项目引入的企业，要依靠计收的水费和财政补贴来维持自身运营，并实现盈利。因此，农业用水水价要在真实反映用水成本的基础上，既能保持工程的日常运行，又不能增加农民的负担，既体现公平，又体现效率。同时，每立方米水的水费计收与财政补贴之间要建立一个合理的比例。

3.加强对企业的绩效考评

要将企业的绩效考核结果与财政补贴挂钩，设计合适的考核指标，包括设施的维护水平、节省水量、农户使用效果、对使用设施出现问题的反馈及处理速度等。根据考核结果对管理优秀的企业给予适宜的奖励，激励企业的创新积极性，对于管理落后的企业给予处罚，必要的时候要淘汰出局。

4.加强宣传

引入PPP模式的目标是提高节水灌溉设施的使用效率，保证工程的长效运行，给用水户和社会带来良好效益，但最终也要向用水户计收水费。因此，要加强PPP模式的相关宣传，让村民代表参与工程建设的监督及水价制定过程。在不增加农民负担的前提下，提高收益和用水感受，这样才能让农户更容易接受。

[1]张满富.新时期北京市农业高效节水建设思路探讨[J].中国水利，2015（11）.

[2]单军，税朋勃，刘海波.北京市村镇供水定额管理计量收费调查研究[J].中国水利，2015（18）.

Introduction of PPP model to water-saving irrigation project in Beijing Municipality//

Pei Yonggang,Mao Defa

Discussions are made on introducing Public-Private Partnership (PPP)to agriculture water-saving irrigation,including key factors such as its operational procedure and return mechanism,and also current practices of water conservation in crop fields,vegetable fields and orchards as well as highly-efficient water-saving system construction and operation and water charges for irrigated water use in Beijing Municipality.Valuable suggestions are made accordingly to the key points of PPP model.

Beijing;water-saving irrigation;Public-Private Partnership;operation model

F303.1

B

1000-1123（2017）23-0044-02

2017－11－01

裴永刚，高级工程师。

责任编辑 韦凤年