庞昭进 ，常宝军 ，李晓爽 ，郭安强 ，李 伟 ，马俊永 ，鲁关立

（1.河北省农林科学院旱作农业研究所，053000，衡水；2.衡水市桃城区水务局，053000，衡水；3.河北省作物抗旱研究重点实验室,053000，衡水；4.中共枣强县委员会，053000，衡水）

“一征一保一奖”节水管理制度浅析

庞昭进1，3，常宝军2，李晓爽1，3，郭安强1，3，李 伟1，3，马俊永1，3，鲁关立4

（1.河北省农林科学院旱作农业研究所，053000，衡水；2.衡水市桃城区水务局，053000，衡水；3.河北省作物抗旱研究重点实验室,053000，衡水；4.中共枣强县委员会，053000，衡水）

介绍了“一征一保一奖”节水管理制度的研究背景、主要内涵及试点应用效果等，并根据与“一提一补”节水管理制度异同点的对比，梳理了“一征一保一奖”节水管理制度的比较优势，分析得出“一征一保一奖”更具先进性、更具有社会发展适应性的结论。研究认为，“一征一保一奖”是以“一提一补”为基础且更加完善的节水管理制度，是对节水制度一次创新。

一征一保一奖；节水管理制度；试点经验；衡水

一、“一征一保一奖”节水管理制度形成背景与内涵

1.研究背景

河北省农业生产与水资源匮乏矛盾尖锐，农业长期依赖超采地下水维持，境内形成华北最大最深地下水超采漏斗。与以色列、美国等国家完善的水资源管理制度相比，我国的水资源管理尤其是涉及农业的水资源管理制度与水资源短缺的形势不相称。因此，探求符合我国国情的农业节水管理制度是大势所趋。

2005年，河北省衡水市桃城区在节水型社会试点建设中首次提出了“一提一补”理论，应用实践后效果显著。该制度是根据水资源重要程度将水价分别提高到不同的价格，再把多收的资金按耕地面积平均补贴，实质是以单位耕地面积平均用水量为基数，以提价幅度为奖罚标准，实行节奖超罚。这种制度摒弃了以作物、定额、水权为基础的理论模拟方法，提出了以实际用水量为基础、分类提高水价的管理模式，简单、公平、有效、可操作性强。2015年河北省在超采区综合治理工作中将“一提一补”制度作为基本节水制度，在全省全面推广应用。

但随着社会形势的变化发展，该制度不再适合全面推广应用，具体表现为：①农民拥有的耕地面积多年没有调整，差距较大，而“一提一补”制度更放大了这种差距。②从“一提一补”制度推广角度看，用水多的村补贴相对多，而节水力度大的村补贴相对少，导致不同村之间的不公平。③随着国家土地流转政策的改革落实，河北省超采区范围内已流转土地约占全部土地40%以上，农业公司、农民合作社、农业种植大户等新型经营主体已经出现且占比较大，如果再以地为补贴标准，就不能形成有效的节奖超罚制度，“一提一补”制度在用水户较少或极少户耕地占比较大情况下实施会失效。因此按人补贴，有利于节水制度的全面实施。④随着农民收入的提高，现状的财政刺激措施力度明显偏弱，因此，探索一套既符合当前实际又着眼于未来的节水管理制度是当前农业水价改革的根本任务。

2.核心内涵

“一征一保一奖”管理制度是针对“一提一补”制度在应用中存在的一些问题，进一步发展完善而提出的一种新的节水管理制度，其具体内涵如下：

（1）“一征”

即对使用水资源的社会主体（用水者）按水资源重要程度分类征收节水调节基金。

征收理由：①水资源匮乏，地下水超采严重，节约用水符合水法规定和地方实际；②农业用水浪费严重，节水意识淡薄；③节水基金在使用中会平均分配给拥有水资源权益的农民，不增加大多数农民的负担。

征收标准：根据水资源的紧缺程度，兼顾农民收入水平和承受能力来确定，一般地下水占现有水价的40%左右，地表水暂不征收，原则是让当地水资源的价格与价值相统一。

调节基金用途：用水者使用水资源量与缴纳调节基金数额成正比，没有占用水资源的用水户应得到一定补偿。节水调节基金主要用于区域内部调节，与奖励基金相结合，避免农业生产成本增加较大。

（2）“一保”

即保障人们基本的水资源权益。按照相关法规，每个公民都享有平等的水资源权益，这种权益强调的是人的权益，是社会的价值取向，具有公正、公平、合理、合法性。

（3）“一奖”

即政府或部门为推动“一征一保一奖”制度，对实施该制度地区的农民的奖励。奖励幅度可根据制度推行难度、政府支持力度及农村和社会实际情况来确定，一般与提取的节水基金相匹配。目的是增强节水意识，引导社会价值取向，鼓励制度改革的引领者、实践者。

二、“一征一保一奖”与“一提一补”的比较分析

1.两种制度比较

（1）“一提一补”与“一征一保一奖”具有统一性

首先，两者都是节水管理制度的创新。其次，两者都是以市场调节为主要手段，实现在一个固定的用水核算群体中用水的节奖超罚。“一征”和“一提”的含义基本相同，都是以用水量为基础，而用水量通过所耗费电量体现（做计算依据），提高水价作为节水调节基金。再次，两者都具有相对公开性、公平性、动态性、可操作性。最后，两者的目标都是增强节水意识、唤醒节水观念，引导广大村民由“让我节水”向“我要节水”转变。

（2）“一提一补”与“一征一保一奖”的区别

首先，两者节奖超罚计算依据的基数不同。“一提一补”以地亩数（1亩=1/15 hm2，下同）为基数分配节水调节基金，以种地多少体现奖罚，涉及的范围只是有地的村民。“一征一保一奖”是以人口为基数分配节水调节基金，涉及全体村民，兼顾了农村耕地资源分配不均的现实，保障每个公民享有平等的水资源权益。

2.“一征一保一奖”节水管理制度的先进性

（1）调节人均土地占有的不均衡

资源占有不平均是我国农村土地的历史遗留问题，比如衡水市枣强县河西村80%人口占有土地2.39亩/人，15%人口占有土地0.64亩/人，约5%左右人口无任何耕地。按耕地分配则无土地的人不仅没有耕地使用权而且水权也无法体现。本制度实施后，原来无地或少地的农民可通过水权益的体现得到部分补偿。

“一征一保一奖”节水管理制度让拥有土地多、水资源浪费严重者由于灌溉任务大而承担相应多的灌溉水费，而占有土地相对少和节约用水者得到奖励，从而在有限的能力范围内实现资源占有相对平衡。灌溉用水量不再是单纯的耗水量，而是变为杠杆，改善占有土地资源和水资源的不均衡性。虽然这种作用可能是微小的，但不可否认，这是对我国土地政策历史遗留问题的一次积极探索。

（2）改变分村财政补贴的不平衡

“一提一补”制度以村为单元给予财政补贴，由于财政补贴与用水量成正比，导致节水作物多的反而补贴少，耗水作物多的反而补贴多，存在明显不平衡。“一征一保一奖”制度财政奖励以人为对象，不再与用水量挂钩，从而改变了分村财政补贴的不平衡。

（3）消除土地流转对制度实施的影响

“一提一补”制度的设计理念是以土地分户承包为基础，只有在分户承包，人均土地差别不大的情况下，制度才能有效实现节奖超罚。如果一个村的土地或大多数土地集中于一人或少数人，再实行 “一提一补”制度，其个体的比重起了决定性作用，财政补贴都集中于大户，而与大户的用水多少关系并不大，因此，造成制度失效或失去公平。“一征一保一奖”制度的设计理念是按人补贴，不受控于土地，不再受到土地流转的影响，可以实现制度的全覆盖，同时也给予社会一个明确的信息，民生保障政策的目的就是保障每个人福利水平，充分体现社会公平、正义。

（4）有效提高农民参与的积极性

近年农村的情况发生了翻天覆地的变化，严重影响“一提一补”制度的全面推广：一是农民收入快速提高，已从2010年的5 000多元提高到现在的10 000多元，再沿用当时的政策明显力度不够；二是地下水用水量在减少，随着地下水超采区综合治理工程的实施，地表水引、蓄、提工程建设力度大幅度提高，加之农业土地休耕轮作制度的实施，地下水用水量大幅度降低，由于“一提一补”制度的财政补贴与地下水用水量挂钩，地下水用水量少，财政补贴少，农民实行“一提一补”制度的意愿降低。而“一征一保一奖”制度提高了财政刺激力度，可有效提高农民参与的积极性。

（5）有助于增强用水户的节水意识

“一征一保一奖”可利用政策的奖惩机制，引导农民形成节水灌溉、科学灌溉的习惯。本管理方法有一个奖罚的平衡点，如果不灌溉则为净获利，如果灌溉则可能有损失。因此农民会首先决定是否灌溉，而进行灌溉必须依靠科学的技术和方法，否则凭经验为获得节水奖励在该灌时不灌，则会导致大幅度减产，在客观上鼓励了农民学习利用节水技术。另外，少灌溉可以减少水资源费的比例，也促使农民积极使用先进的灌溉设施及小畦灌、微喷、水肥一体化等节水灌溉技术，培养农民形成良好节水习惯和主动节水意识。

三、“一征一保一奖”试点情况及应用效果分析

1.试点简介

2017年6月2日，“一征一保一奖”试点项目在衡水枣强县肖张镇前河西村正式启动，试行期1年。前河西村由于历史原因存在人均占有土地不平均情况，分为3类：①人均占有土地2.39亩，该类人口占全村农业人口约80%；②人均占有土地0.64亩，该类人口占全村农业人口15%；③无地人口，为2010年以后出生或由于婚嫁原因来本村的农业人口，约占5%左右。

试点主要内容为：“一征”，对农业灌溉使用地下水的用户统一征收节水调节基金，为便于操作实行以电量代替水量计量，标准为每度农业用电0.2元，即电价由现状的0.68元提高到0.88元；“一保”，保障每个村民的用水权益，将征收的节水调节基金按全体村民人数平均发放；“一奖”，为鼓励实行“一征一保一奖”制度，给予每个村民每年24元奖励 （每半年支付一半）。

试点工作方面，由河北省农林科学院旱作所所长牵头，多年从事节水政策研究的专家带队，设专门团队负责项目实施，跟踪项目进度。前河西村设置有独立职能的用水者协会，协会设会长和委员。用水者协会不依赖于其他组织，有独立账户；负责向农户解读节水政策，收集农户对节水政策的反馈，主持试验的日常工作和收集、上交数据。前河西村村委会作为监督和协调部门，主要职责是监督试验单位资金按时及时发放，监督节水协会数据的及时性、完整性、有效性、准确性和保密性。

2.试点数据分析

项目自2017年6月2日启动以来，截至2017年6月底，前河西村由于种玉米造墒发生地下水灌溉1次，大约有2/3的土地得到灌溉。全村用电量共计24 215 kWh，征收的节水基金共计4 843元，每人平均用电量33.08 kWh，项目主持单位补贴基金共计8 784元。

（1）计算公式

征收的节水基金=灌溉用电总量×每千瓦时电提价（即0.2元/kWh）；

个人享受的节水基金奖励=征收的节水基金/农业总人口；

个人补贴合计=个人享受的节水基金奖励+项目奖励资金；

每户征收节水基金=发生灌溉农户耗电量×每千瓦时电提价（即0.2元/kWh）；

盈亏分析=(个人享受的节水基金奖励+政府奖励)×本户人口数-本户征收节水基金。

（2）未发生灌溉用电量农户奖励情况分析

由于本次没有发生灌溉，此类农户享受纯奖励，奖励包括两部分：一是按人平分的已征收节水基金，二是项目主持单位的项目奖励资金。

在本次发放周期中，享受纯奖励人口319人，按总人均享受6.62元的计算基数，共计享受节水基金奖励2 110.54元。按照项目资金奖励每人12元的标准，共计3 828元。没有进行灌溉的农民共收到奖励5 938.54元，平均每人18.62元。其中节水基金数据是可变的，即进行灌溉的人数和不进行灌溉的人数是一个不确定值；而项目奖励资金是定值，不管有没有进行灌溉都会被奖励项目资金。

项目奖励资金是一个重大突破，虽然其初衷是为了试验项目顺利进行而促进农民的配合性，但是归根结底是响应了国家加大三农补贴的大政策方向。

（3）发生灌溉用电量农户的奖罚情况分析

本次发生灌溉的农户要被征收以灌溉用电量为基数提价0.2元的节水基金，另外享受两项纯奖励，即按人平分的已征收节水基金和项目主持单位的项目奖励资金。

在本次发放周期中，被征收节水基金灌溉用电总计24 215kWh，涉及农户82户413人，共征收节水基金4 843元。每人都可以享受节水基金奖励6.62元，共计享受节水基金奖励2 732.46元。按照项目资金奖励每人12元的标准，共计4 956元。对于进行灌溉的农民共收到奖励7 688.46元，平均每人18.62元，同时被征收节水基金平均每人11.73元，所以进行灌溉的农民平均得到最终奖励为6.89元。具体表现为25户被罚，占14.7%，最多罚款183元；145户被奖励，占比85.3%，最多奖励186元。

（4）效果分析

节水管理政策在农村的应用、发生作用有一个过程。第1个阶段是政策感受期，即农民首先要实际经历新政策实施后的变化，感受新政策对不同用水量农户的影响，主要是哪些会受罚、罚多少，哪些会受奖、奖励程度等。第2个阶段是调整期，即在实际经历和认识政策的效果后，农民会根据奖罚结果采取不同的反应行动，本政策反应行动就是进行节水灌溉。第3个阶段是政策效果表现期，即经过政策试点建设和农民作出的反应付诸行动，再发生效果。经过以上3个阶段预计需要3～5年才能较好地显现政策效果。但是根据弹性经济理论可以大体估计整体节水效果（所谓弹性是指因变量变化百分比与自变量变化百分比之间的比例关系，值为弹性系数）。

水资源的需求弹性指数反映的是需求量变动对价格变动的敏感程度。世界银行1991年度发展报告中对发展中国家水的需求弹性进行了估算，其值为0.25。也就是水价提高1个百分点，用水量减少0.25个百分点。

常宝军、刘毓香等研究证明了衡水市桃城区在地下水提价40%的“一提一补”制度作用下，地下水第1年的节水率16.46%，第2年节水率19.04%，第3年节水率21.05%。地下水需求弹性系数约为0.5。

2016年王金霞等在评价河北省改革试点项目灌溉成本时，提出了农业浇灌用水在提价100%时，节水率约40%，也就是农业灌溉用水的需求弹性系数是0.4。世界银行报告中对发展中国家需求弹性估算包括生活、工业和农业用水。生活和工业用水刚性强、弹性低，因此估算的0.25应用于本制度明显较低。王金霞提出的弹性系数涉及整个农业用水，不含不同水源替代的因素，数额略小。常宝军、刘毓香计算的弹性系数是指地下水，含有不同水源替代的因素，数额略大。

从分析可以看出，几个水资源弹性系数的数据不仅不矛盾，而且相互验证了其正确性。“一征一保一奖”机制主要针对地下水超采时，用于计算地下水的节水量可采用常宝军、刘毓香计算的数据，即弹性系数为0.5。用于计算农业用水的节水量可采用王金霞提出的数据，即弹性系数为0.4。综上，“一征一保一奖”制度水价现状提价幅度为30%，地下水的节水率约为15%，按每亩农业灌溉用水量200 m3，制度实行后每亩可节水30 m3。

四、结 语

“一征一保一奖”管理制度是在“一提一补”基础上完善发展起来的新的节水管理制度，既体现了水资源的稀缺性、商品性和节奖超罚的原则，又体现了村民人均占有水资源权益的严肃性、公平性和社会属性，能调节由于占有耕地不均衡产生的不公平问题，并简化土地流转过程中的某些问题，从而促进土地流转的进行。该制度具有公平性、科学性、可持续性、实用性和可操作性等特点，通过丰富完善该制度可为国家水资源税费改革和其他社会公共自然资源的管理提供借鉴和参考。

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A brief analysis on the “collect-secure-reward” water-saving management policy/

/Pang Zhaojin,Chang Baojun,

Li Xiaoshuang,Guo Anqiang,Li Wei,Ma Junyong,Lu Guanli

In this paper,the concept of “collect-secure-reward” water-saving management policy was clarified and its research background and results of application in pilots were also introduced.A comparison to the original“price increase and subsidy” policy was made and its advantages were analyzed.The conclusion is that the “price-increase+subsidy”water-saving management policy is more impeccable innovative than the original water-saving management policy.

collect-secure-reward;water-saving management system;experiences of pilots;Hengshui

S274

B

1000-1123（2017）23-0036-04

2017-10-10

庞昭进，研究员、所长，主要研究农业科技管理、农业节水政策及马铃薯主粮化关键技术与节水栽培。

责任编辑 安天杭