李鹏

（黑龙江省哈尔滨市水政监察局，150000，哈尔滨）

浅析河长制对水行政执法的意义

李鹏

（黑龙江省哈尔滨市水政监察局，150000，哈尔滨）

河长制；水行政执法；信访案件

中央全面深化改革领导小组第28次会议审议通过 《关于全面推行河长制的意见》（以下简称 《意见》）后，各省（自治区、直辖市）纷纷响应，落实推行河长制各项工作。《意见》对水行政执法监管也作出了明确指示。但由于《意见》出台时间较短，各地均在落实探索中，因此以河长制的要求处理涉水案件的水行政执法案例尚不多见。

2016年在参与处理一起中央环境保护督察组交办的信访案件中，认为此案处理与《意见》提出的“各地党政一把手管河湖”“将多头管水的 ‘部门负责’转变为 ‘首长负责、部门共治’”等要求高度契合，因此尝试从建立河长制角度浅析案件处理，完善水行政执法，深入推进水生态文明建设和发展。

一、某信访案情的简要回顾

2016年7月19日，中央第二环境保护督察组进驻黑龙江省开展环境保护督察工作，8月10日收到群众信访举报，反映黑龙江省哈尔滨市磨盘山水库承包人柴某在近30 km2水库库区内用化肥种地、饲养家禽、使用柴油船打鱼、砍伐山林，为防野鸭吃水库里养的鱼每年药死大量野鸭，并且随意向水库倾倒生活垃圾，给饮用水水源地带来极大污染和破坏，对居民的生活用水造成了威胁。

二、案件的处理过程

1.调查核实情况

黑龙江省、哈尔滨市两级党政一把手主抓，各职能部门配合环保督查组办案。因磨盘山水库隶属于哈尔滨市水务局管理，此次调查由哈尔滨市水务局组织磨盘山水库管理处、市水政监察局并协调哈尔滨市环保局、省森林工业总局山河屯林业局、磨盘山水库派出所，根据各自行政职责，对投诉人举报的内容进行实地调查，并将处理结果逐级上报。

（1）举报柴油船污染水体的问题

哈尔滨市水务局磨盘山水库管理处、市水政监察局组织11名执法人员，连续3天数次到举报地点磨盘山水库库尾巡逻看护站进行实地勘察。经现场勘察，库尾巡逻看护站现有柴油船只5条，主要用途为打捞、清运水面垃圾、水面看护巡逻及鱼类捕捞，全部经黑龙江省渔业船舶检验局五常检验站检验合格，具备内河渔船检验证书，执法人员将船只检验证书拍照备查。就上述5条柴油船只是否污染水体，执法人员对船只进行了外观检测及运行勘验，并对当事人柴某进行了询问，未发现柴油泄漏、污染水体问题。

（2）举报向水库投药毒野鸭子的问题

就是否存在投药毒野鸭子的行为，执法人员乘坐库区巡逻艇对库区水面周边进行了2 h以上大范围现场巡查，未发现野鸭尸体及药饵。执法人员还对当事人柴某及磨盘山水库管理处有关工作人员进行了询问。巡查显示，水库周边生态环境良好，有野鹤、水鸟出没，并无证据证明柴某存在药野鸭子的行为。

（3）举报水库库区内用化肥种地、饲养家禽、随意倾倒生活垃圾污染水体的问题

哈尔滨市环保局磨盘山水源地环境保护管理办公室3名执法人员乘船对近30 km2（水库318 m警戒水位线内）的库区水上及周边进行2h以上的深入巡查。经巡查，投诉人反映的柴某在近30 km2库区里用化肥种地现象不存在，也没有饲养家禽。经调查了解，看护站工作人员产生的少量生活垃圾外运至距磨盘山水库坝址下游10 km的沙河子镇山水小区垃圾收集点，并在看护站院内现场取得了调查询问笔录及现场勘验笔录。调查结果表明举报人反映的柴某用化肥种地、饲养家禽、随意倾倒生活垃圾污染水体等问题不属实。

（4）举报砍伐山林的问题

针对柴某是否存在砍伐山林行为，黑龙江省森林工业总局山河屯林业局林政科执法人员同磨盘山水库派出所公安干警等3人进行了实地勘察和周边巡查，对该区域进行了录像取证，并对当事人进行了询问。经调查，未发现柴某有砍伐山林行为。

2.处理结果

经调查，该举报不属实。各相关部门依据联合调查结果逐级进行了上报。

虽然该案例举报人所反映的问题不属实，但其影响引起了各职能部门的深刻反思，进一步认识到水源地环境保护工作的重要性，各相关部门只有履行好工作职责，加大水源保护区日常管理、环境巡查及执法力度，才能切实保障磨盘山水库供水及水源水质安全。

三、从河长制角度看该案例留下的启示

自2007年江苏无锡因太湖水危机开创河长制后，十年来学界一直关注河长制话题，赞同声之外也不缺质疑之声，如有人认为河长制属于 “人治”、没有法律依据、制定的河流治理职能难以落实等。通过参与处理这起环保督察信访案件，笔者认为“河长制”有利于水行政执法实践，意义重大，结合案例及《意见》精神浅论如下。

1.河长制的建立可提升水行政执法能力

河长制不仅最大限度地整合了五级（省、市、县、乡、村）党政机关执行力，也让以行政一把手为中心的地方政府成为了水环境治理的负责部门，使得“九龙治水”困局迎刃而解。参照上述案例，各职能部门可以通过整合共同调查此类案件，若无共同上级指派，仅通过平级执法部门间相互联络，很可能出现两种情况：一是各部门因各自事务牵扯，无法准确确定共同执法时间；二是因所处理事项涉及多个职能部门，各部门在确定主要负责人时不免相互推诿，容易陷入死循环，对办理案件造成不利影响。

河长制的建立明确了河湖责任主体，细化了管理责任，由各级政府牵头，多部门参与，集中行使行政职权，从涉水执法实践来看极大地提升了行政效能。在处理中央环保督察组举报信访案件中，哈尔滨市政府责成市水务局牵头，多部门协调办案，使得案件重视程度和办结速度显著提升。因此可以说，对于“人治”的忧虑，可以通过完善各部门工作协商制度、完善管理责任制度、完善考核工作制度等予以解决。

2.河长制的建立可落实涉水长效管理

2017年2月6日，中央全面深化改革领导小组第三十二次会议审议通过了《按流域设置环境监管和行政执法机构试点方案》。流域执法是水行政执法管理的趋势，流域执法的关键在于统筹上下游左右岸，理顺权责，优化流域环境监管和行政执法职能配置。目前来看，不少地方确实存在着河长制缺少“长效管理”的担忧，以哈尔滨市为例，松花江哈尔滨段左岸归属于哈尔滨管辖，右岸则归属于肇东管辖，若统一执法标准，实施长效管理，则需要上级部门进行确权，此时则凸显出河长制的优势，可以理顺行政层级，明确自身权责，在推行流域化执法的基础上进行长效化治理。

3.河长制的建立可强化治理保障体系

河长制的建立在于将各江河湖库进行分段监控、分段管理、分段考核，针对各自特点对症下药，达到标本兼治的效果。但是在黑龙江也确实存在着河长制 “以分解落实分解，以问责简化治理”的担忧。因此对于河湖治理保障体系的建立，应从以下几点入手：第一，优化资源管理配置，简政放权，充分利用市场搞活资源管理。习近平总书记在黑龙江调研时指出“黑龙江冰天雪地也是金山银山”，就表明了可以从冰雪等环境资源中做文章谈发展，利用市场“无形的手”推动治理体系的完善。第二，完善涉水法律法规。目前我国涉水法律法规与各地实际仍存在不小差距，河湖治理保障体系建设必须有完备的法律制度予以保障，涉水法律法规的立法修法应建立总体性思考，如涉水法律法规中，很多条文规定了 “法律原则”，但是在法律责任章节中却缺少相对应的罚则，导致执法没有应适应的依据，对违法行为束手无策。第三，扩大案件公开范围。《法治政府建设实施纲要 （2015—2020年）》明确提出，有条件的地区应在2016年年底前建立统一的行政执法信息平台，河长制可以高效推进涉水执法信息公开，进一步保障涉水行政执法信息化、规范化、一体化。第四，河湖生态保护与修复并举。《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》明确要求加强生态保护与修复，河长制的建立与严守生态保护红线等绿色发展理念相辅相成，从省级统筹规划陆地与江河湖库综合治理与修复，推进流域化联防联治，提升生态系统的连通性。

水利部、环保部已明确把“河长制”的建立和落实情况纳入正在开展的中央环保督察，2017年首次河长制督查也已全面启动。河长制在全国的推行，需要全国江河湖库的“河长”们制定适合具体江河湖库的政策，需要涉水多部门齐心协力、齐抓共管，还需要对流域化水行政执法做更进一步的探索，更需要千千万万的水务人和关心河长制的专家学者们探究其积极作用，总结各地的先进涉水执法经验进行推广，从而在法律和制度上对河长制的推行进一步完善，真正让河长制成为达摩克利斯之剑，为河流提供常态化保障。

[1]钱誉.“河长制”法律问题探讨[J].法制博览,2015(1).

[2]朱玫.河长制,发源于无锡,成长在全国[J].环境经济,2016(8).

[3]史春.“河长制”真能实现“河长治”吗[J].环境教育,2013(11).

[4]刘芳雄，等.治理现代化语境下“河长制”法治化问题探析[J].浙江学刊, 2016(6).

[5]李文运,等.天津:实行河长制改善河道水生态环境[J].中国水利,2014(15).

责任编辑 车小磊

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：1000-1123（2017）08-0005-02

2017-02-24

李鹏，科员。