檀 明

(安徽大学 经济学院，安徽 合肥 230601)

政府主导型县域美丽乡村建设运行机制研究
——以安徽休宁为例

檀 明

(安徽大学 经济学院，安徽 合肥 230601)

从厘清美丽乡村内涵出发，着重研究政府主导型的美丽乡村建设的运行机制，以系统论的视角，建构了美丽乡村建设运行机制的系统模型。再结合安徽省休宁县美丽乡村建设的实际实践，以此为案例说明运行机制系统模型。通过各个行为主体之间以及部门与部门之间的沟通统一认识，消除差异，畅通美丽乡村建设系统性工程运行机制系统的输入输出，可以使政府力更好地推进美丽乡村建设。

政府主导；县域；美丽乡村建设；运行机制

一、文献回顾

2008年，浙江省安吉县立足县情，正式提出“中国美丽乡村”计划，计划用十年左右的时间，把安吉打造成为中国最美丽乡村，这是美丽乡村建设的首次实践。之后，“美丽乡村”建设升级为浙江省委、省政府决策，美丽乡村建设在浙江省如火如荼展开。2013年中央一号文件中，首次提出建设“美丽乡村”的奋斗目标。此后，习近平总书记多次提到，建设“美丽中国”，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容，而建设“美丽中国”的重要一环就是建设“美丽乡村”。如今，安徽、广东、广西、江苏、贵州等省区在本地区内美丽乡村建设也在如火如荼展开，都在积极探索本地特色的美丽乡村建设模式。随着工业化、城镇化的快速推进，城市的环境污染已向农村地区扩散，并且，农业的面源污染、农产品质量安全问题日益严重，严峻的环境形势，迫切需要推进农村生态文明建设，实现农村的可持续发展，走“资源节约型、环境友好型”的路子。再者，我国几千年的农耕文明给后人留下了“道法自然”“天人合一”“循环再生”等宝贵精神财富，可以说建设美丽乡村是传承中国传统优秀文化精神的依“道”而行和顺“势”而为。在严峻的现实环境形势以及农耕文明的文化内力作用下，美丽乡村建设可谓“天下云集响应,赢粮而景从”。

学术界关于美丽乡村建设的讨论，因为关注的角度不同也是众说纷纭。柳兰芳立足自然与社会层面的涵义认为，美丽乡村是“五美乡村”，即生态环境美、社会环境美、人文环境美、合理布局规划美以及体制机制完善美[1]。美丽乡村建设绝不仅仅是生态环境的整治，更包含深层次的社会文化层面的目标。林永然、陆根尧从产业生态化与美丽乡村建设互动发展的视角，提出美丽乡村建设需要以产业发展为支撑，离开产业发展，美丽乡村建设不具有可持续性[2]。张孝德立足消除城乡差别的涵义认为，美丽乡村建设通过发展农业、建设农村、富裕农民，实现“城乡等值化”，并通过让城镇的物流、人流、资金流、信息流流向农村，从而逐渐消融目前所存在的城乡差别[3]。由此可见，美丽乡村建设不是一个简单建设的概念，而是一个有丰富内涵的综合系统性理念。作为升级版的新农村建设，美丽乡村建设秉承和发展了新农村建设“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主”的宗旨思想，更有其更深一层次的目标。翁鸣指出，美丽乡村的最终目标是经营乡村，即用高水平的乡村建设夯实乡村经营的基础，用高效益的乡村经营实现新农村建设和发展的可持续性[4]。美丽乡村建设不是一个阶段性的大建设概念范畴，它应该是一个长效的惠民工程。建设初期，用高水平的乡村建设夯实乡村经营的基础，这个阶段的乡村建设在许多县区是由政府来推动的，其运行方式大致可以概括为：政府依靠行政力量，通过加强组织领导、财政投入，建立上下联动、部门协同、分工负责的工作机制，并将它纳入干部绩效考核体系等传统行政动员方式推进美丽乡村建设。本文首先研究讨论这种政府主导推行模式的运行机制，结合一般系统论的视角，建构政府主导型美丽乡村建设的运行机制的系统模型，旨在丰富美丽乡村建设的理论外延，同时可以更好地指导实践。再者，结合休宁县的案例来论述这一模型，重点介绍了该县一些成功的做法，同时也说明了实际运行中的一些难题，旨在说明如何畅通运行机制系统。

二、政府主导下的美丽乡村建设

从宏观来看，建设美丽乡村是新时代突破“三农”问题的重要举措。农村美丽乡村建设的最终目的是要实现乡村经营，乡村内生式的发展，但都要经历一个强化基础设施和基础服务来夯实乡村经营的基础的“大建设”阶段。各个地区的基础条件不一样，完成这个“大建设”阶段的方式不尽相同，江浙一带民营经济比较发达，在农村也有很好的资金基础，其发展模式更多倾向于内生性的发展，而内陆省份经济相对落后，农村没有很好的资金基础，故而其发展美丽乡村需要外生力量的支援。内陆省份的一般模式是通过政府的规划引领，配套财政资金，下沉服务来建设美丽乡村。建设初期，首先确定那些基础条件较好的乡村为“中心村”，通过加强这些“中心村”的基础设施和基础服务，引导周围村民向“中心村”集居，顺应濒空心化村庄自然消亡趋势；再者，配套财政资金，为中心村进行规划布局，通过项目申请审核的方式落实财政资金，同时积极引导农民共同参与建设。在这种模式下，政府始终是主导式的，可以说能不能运行好，关键在于政府力的作用。为此，有必要对美丽乡村建设的运行机制进行探讨，说明政府力量在美丽乡村建设过程中的作用力，为政府部门更好地运作美丽乡村建设提供理论支持以及指导实践的发展。在许多地方，现阶段的美丽乡村建设主要是由地方政府主导并自上而下推行实施的。这种模式为什么会出现？首先，从政府主体视角考虑，其内在动力在于美丽乡村建设有其合理的外部性收益，政府大规模推进美丽乡村建设的结果是整个国家和社会的绿色发展，国家治理深入乡村，以及治理能力的现代化。再者，从现有的农村实际情况来看，由于国家的长期的城市倾向政策，工农业的“剪刀差”导致农村渐趋荒芜，大部分农村资金、人力严重不足，要通过农民自身来推动美丽乡村建设显得捉襟见肘。再加上，现阶段农民的日常性生产和生活关系由集体经济时代的“集体包办一切”转化为市场经济下的及时性交易关系，农民对集体的认同越来越淡漠，乡村社会个体化蔚然成势。这种个体化导致了农民的公共意识趋于淡薄，表现为对村庄公共事务、公共事业建设日益冷漠。因此，作为发展型的我国政府在建设过程中不可避免地要承担主导作用。政府主导型美丽乡村建设这种模式的出现，有其深刻的内在的必然性，但美丽乡村建设仅仅依靠政府是不够的。

三、政府主导下的县域美丽乡村建设运行机制

(一)建构县域美丽乡村建设运行机制系统模型

现阶段，从安徽省的情况来看，省内的各地区县级政府在推动美丽乡村建设过程中发挥了主力主体作用。《安徽省美好乡村建设规划(2012～2020)》更是提出，县级党委、政府要在美丽乡村建设中承担主要职责，以县为单位整体谋划、整合资源、统筹推进。这在政策层面确立县级政府在美丽乡村建设运行过程中的主导地位，这为本文研究的政府主导下的美丽乡村建设锁定在县域层面提供了依据。美丽乡村建设是一个系统性工程，从政府部门推进建设的模式来看，其运行机制包括目标导向机制、投入推动机制、建设管理机制、发展保障机制、考核反馈机制。美丽乡村建设是一项复杂的系统工程，涉及的部门多、工作内容繁杂，故需厘清美丽乡村建设的运作机制，以期化繁为简，有序持续推进建设工作更好地展开。本文从“一般系统论”的研究视角出发，着重从系统性的眼光，科学看待美丽乡村建设，总结归纳出一般美丽乡村建设运行机制，建构美丽乡村建设系统模型。“一般系统论”是由德国社会学家卢曼在对结构功能主义的批判性评述的基础上提出的。“一般系统论”是一种关注系统与外部环境之间的关系，注重分析降低系统复杂性的理论。复杂性是其理论的核心概念，是事物演化创新的多种机制的综合属性和关系[5]。面对系统复杂性，卢曼的基本解决思路在于行动者通过相互沟通构建新型系统，以降低复杂性[6]。以“一般系统论”为理论视角，美丽乡村建设过程中的各行动主体通过构建以沟通信任机制为主体的系统规则畅通输入、输出渠道，在异质环境中确立共通性的系统目标，使每一个行动者都能发挥最大功能。结合一般系统论的理论，笔者认为，首先，目标导向机制作为目标导向决定了将要建设成什么样的美丽乡村，所以其在美丽乡村建设运行构成一个输入，同时，投入推动机制也是在目标导向机制作用下的一个输入。再者，建设管理机制，发展保障机制是对美丽乡村建设的一种后续补充，更关注建成中以及建成后的管理维护，这两大机制也可以作为对美丽乡村建设的一种输入。最后考核反馈机制即要对美丽乡村建设效果进行考核评价，这对系统构成一个输出，对目标导向机制、建设管理机制以及发展保障机制进行反馈，以及时纠正建设过程中一些不合理、不适宜的做法。这样，美丽乡村建设运行机制的系统模型就形成了，其运行机制模型如下图1所示。

图1 美丽乡村建设运行机制系统模型

(二)案例分析：以休宁县的情况为例

现阶段政府利用行政强力推动美丽乡村的发展，导致了大量财政资源向农村倾斜，然而不同的运作模式必然导致不同的建设效果。休宁县地处安徽省最南端，隶属于安徽省黄山市，介于东经117°39′～118°26′和北纬29°24′～30°02′之间，与浙、赣两省交界，属古徽州“一府六县”之一，全县总面积2 151平方公里，辖10镇11乡、157个行政村，2012年总人口27.4万。2015年该县实现地区生产总值72.2亿元，增长8%；一般公共预算收入9.57亿元，城镇居民人均可支配收入24 000元，增长8%；农村居民人均可支配收入11 600元，增长8%①。该县地理位置优越，旅游资源丰富，属于皖南片区，其美丽乡村建设是典型的政府主导型运作模式，将其作为本文的案例研究，比较具有代表性，同时，该县的美丽乡村有其自身的特色，可以为别的地区提供借鉴。

2012年以来，安徽省坚持科学规划引领、勇于实践创新，大力推进美丽乡村建设，建设成效日益显现，美丽乡村建设呈现由点上示范向线上延伸、面上覆盖转变的趋势，已进入协调推进美丽乡镇建设、中心村建设和自然村环境整治的新阶段。在新的阶段，休宁县积极响应省委省政府号召，自美丽乡村建设以来，休宁县共投入资金5.83亿元(其中，省市县三级专项资金9 550.8万元，整合涉农资金3.14亿元，社会投入资金1.73亿元)建设项目730个，建成中心村57个(省级中心村28个、市级中心村6个、县级中心村23个)治理改造自然村123个。该县美丽乡村建设由县委书记、县长任组长的美丽乡村建设领导小组统一领导，具体事务由美丽乡村办公室协调处理，按照安徽省建设“生态宜居村庄美、兴业富民生活美、文明和谐乡风美”的美丽乡村的总体目标，运用行政强力推动，突出规划引领，项目支持，积极引导群众主动参与，并主动接受上级部门的考核检验。

1、目标导向下规划引领

该县美丽乡村建设突出规划引领，强化规划权威性和约束力。该县美丽乡村办公室联合县规划局等相关部门，认真做好乡镇、中心村前期摸排工作，进一步优化中心村布点规划，认真修编乡镇建设规划，编制中心村建设规划。中心村布点规划坚持注重乡村空间的合理布局和生产生活生态功能的综合统筹，做到全域规划，使美丽乡村成为农民的永久性居住地。并将全县21个乡镇按照区位特点，划分为东片旅游观光区、南片文化传承区、西片生态文明区、北片休闲养生区，并对照“古村保护型、优质生态型、产业带动型、异地安置型、综合提升型、扶贫示范型”六种类型分类进行指导建设。在充分尊重民意的基础上，科学编制《休宁县美丽乡村建设村庄布点规划》和中心村《村庄建设规划》、《产业发展规划》、《旅游发展规划》，各项规划做到与县乡总规衔接、与村庄人文山水衔接。在广泛征求乡镇、中心村意见基础上，制定全县美丽乡村建设工作要点，指导各乡镇、各职能部门加快美丽乡村建设各项任务完成。围绕中心村建设重点和建成区建设要求，突出生态环境整治、基础设施建设、公共服务体系完善、特色产业发展等重点领域谋划一批建设项目。坚持“群众主体、政府推动、资金整合、以奖代补”的方式，坚持从实际出发，把握时序进度，科学编制美丽乡村建设专项规划。为加快责任传导，该县建立了美丽乡村建设县级领导包保责任制，强化了县直部门职责分工，实现了乡镇主要领导负总责、分管领导具体抓、乡镇干部包村、村组干部分工负责的良好格局。

2、资金项目投入推动美丽乡村建设

通过自下而上的项目审核，配套整合各部门项目资金，助力推动美丽乡村建设。该县严格对照美丽乡村建设标准，自下而上谋划确定中心村建设项目，突出群众主体、因地制宜和亮点特色，做到防止大拆大建、防止千村一面、防止生搬硬套、防止重建轻管。严格执行《休宁县小型项目招标实施办法》，20万元以上项目由县级招投标，20万元以下项目由乡镇发包，并对项目建设主体、建设标准、投资金额等进行公示。在各中心村成立由村民代表组成的监督小组，全程参与工程质量监督。而在资金使用这一块，出台《休宁县美丽乡村建设专项资金管理办法》，强化“花小钱办大事”的意识，坚持用乡土材质建设项目、用本土苗木绿化环境、用闲置资产改建场所。同时，采取“先建后补、边建边补、按时序进度拨付”方式加强资金管理，保障资金安全，提高资金使用效率。美丽乡村建设推行以来，农村面貌焕然一新，项目建设推动美丽乡村建设的同时，也带来了村集体经济收入的大增长，农民人均纯收入也有明显变化。2014年休宁县村集体经济收入总计6 109.8万元(其中村集体经营收入2 003.23万元,村集体非经营性收入4 106.57万元)，通过一年的建设，2015年该县村集体经济收入达到7 309.1万元(其中村集体经营收入2 201.2万元，村集体非经营性收入5 107.9万元)，年经济收入增长率高达19.6%。在2104年确定的省级中心村中，农民人均纯收入平均值由2014年的12 550.5元增加到2015年的13 339.5元。美丽乡村建设带给农民实在的好处，但项目推动机制实际运行过程中也存在问题。从项目推进来看，各中心村很不平衡，建设成效也有很大差距。镇村领导干部重视的，项目推进就快；村民参与度高的，村庄整治效果就好；村干部不沾工程的，群众反映就好。在工作机制上虽成立了“一办九组”，由于部门的项目下达时间不一样、建设要求不一样、资金管理不一样，项目资金难以做到“应整尽整”，项目资金难以发挥最大效应。

3、建设管理机制

在确定了目标规划、项目建设之后，美丽乡村建设如何落到实处？这就需要建设管理机制来发挥作用了。休宁县在建设管理方面有三大主要做法：一是强化政府推动力。整合各类项目资金聚焦美丽乡村，创新推出实物补贴建设模式(总结岭南乡三溪、岭南、溪西3个中心村实物补贴试点经验，摸索出一条“群众出工、政府出材料”，成本节约、监管透明的美丽乡村建设新路子)，探索实施“财政资金供养、村民承包管养、受益农户自养、公益活动合养、投入市场建养”等美丽乡村管养模式。二是激发村民内生力。投入保障经费3 129万元，探索实施“村为主”机制，为每个村量身定做任务清单、责任清单、保障清单、公开清单、考核清单等“五个清单”，培育村民“主人翁”意识，实行项目由群众定、工程由群众干、事务由群众管。三是集聚社会参与力。组织协调92个机关事业单位、21家县内企业和4家省属企业共同参与中心村建设。如溪口镇祖源村2016年引进上海宏森公司投资5 000万元，流转土地1 000余亩、收购和租赁祖源村46户古民居发展乡村旅游，每年可增加村级集体经济收入28万元、村民劳务收入100万元；2015年板桥乡樟前村村民王国香无偿捐资28万元，并带动本村村民捐资13万元，共同修建村组道路1 080米，整修桥梁1座，受到群众好评。通过这三个做法，使得该县美丽乡村建设管理真正摆脱“只有政府，没有群众”的单一推动模式。然而，在实际运作过程中，也有些乡镇和村把美丽乡村建设简单理解为争取项目和资金修路、修桥、建村委会，与群众交流少、交心少，难以得到群众支持、难以发动群众参与，美好乡村建设流于表面文章，乡村建设缺失了长久的内源动力。

4、发展保障机制

吴理财通过对安吉、永嘉、高淳三县区的问卷调查了解到，农民希望美丽乡村建设首先注重生态经济建设，然后才是生态环境、生态人居、生态文化等建设，也就是说，农民最注重的依然是经济发展方面的指标，改善乡村社会经济发展水平是他们的首位要求[7]。当前美丽乡村建设大多是阶段性的，没有长效性的管养保障，而只靠政府的财政资金来保障是不可持续的一种做法。美丽乡村建设的长效性内力在于产业的发展。美丽乡村的发展保障机制的核心就是产业发展。休宁县美丽乡村建设突出富民增收，注重抓好产业培育。紧盯特色资源，以茶叶、茶干、贡菊、泉水鱼为重点，县级财政每年安排400万元专项资金用于村级集体经济发展，培育特色产业。目前，已有13个中心村组建农民专业合作社，28个省级中心村集体经济经营性收入达5万元以上。实施“乡村旅游+”计划，加速乡村旅游和特色农业、户外体育、民俗文化、非遗产品的融合发展。2015年，全县乡村旅游接待达380余万人次，旅游收入30余亿元。经济水平的提高是美丽乡村建设的要义之一，通过产业的发展实现村集体收入以及农民收入的提高，有利于农民发挥自身内力，实现美丽乡村建设的长效保障。

5、考核反馈机制

休宁县的美丽乡村建设是典型的政府主导模式，故其检验考核体制自然就是传统的行政式考核。实行“一月一调度、一季一督查、半年一总结、一年一考评”，将督查结果作为考核验收、评先评优、干部使用的重要依据，确保各项目标任务落到实处。整个考核体系包括涉及建设规划编制、基础设施建设、公共服务设施、环境整治、经济发展、基层组织和乡风文明、群众评价七块内容的考核成效评价指标。考核内容涉及软硬件两方面建设，全面系统地涵盖了美丽乡村建设的各个方面。该县采用日常考察与年度考核相结合的考察方式，日常考察具体分配到各个部门，年度考核采取上级部门年终抽查的方式，保障美丽乡村建设及时得到反馈，确保责任部门让建设任务落到实处。从目前的美好乡村建设实践来看，还存在建设规划不管用、村庄特色不明显、垃圾清运不及时、环境整治不彻底、卫生改厕难推进、污水处理难实施、产业发展缺支撑等方面的难题有待解决。此外，政府的考核准则一般都是标准化统一式推行，这种做法有利有弊，统一标准有利于政府部门工作更好更快地展开工作，但标准统一的准则欠缺针对性，比如准则中要求美丽乡村建设都要有污水处理设施，但个别小型村庄由于人口密度小对污水处理没有那么大的需求，其按自身原始方式就可以实现污水处理，不必要浪费资源建设污水处理设施。

四、结语

现阶段政府力量在美丽乡村建设过程中仍然发挥主力军作用，导致一些群众认为美丽乡村建设就是政府部门的事，是关乎自身政绩的工程，还有一些村干部认为既然是政府部门的事，上面拨多少钱，下面干多少事，其在工作实践中缺乏主动性和创造性。再者，美丽乡村建设通过资金项目投入推动，由于部门的项目下达时间不一样、建设要求不一样、资金管理不一样，项目资金难以做到“应整尽整”。还有个体化意识突出的农民较难进行合作，往往抱着搭便车的心态，一味地仰赖政府的投入和外力支持，难以发挥出其自身在建设中的主体作用。从“一般系统论”研究视角来看，村干部乃至群众对建设美丽乡村的认识悖于政府部门的“顶层设计”、政府部门之间的目标差异、农民个体化意识突出加剧了这个系统内部的复杂性，极易导致运作难题。故而，要通过各个行为主体之间以及部门与部门之间的沟通统一认识，消除差异，畅通美丽乡村建设系统性工程运行机制系统的输入输出。休宁县美丽乡村建设的案例研究说明，政府主导下的县域美丽乡村建设虽然困难重重，但只要掌握科学方法,运用系统性思维，一样可以化繁为简，科学推进美丽乡村建设进程，为2020年全面实现小康社会添砖加瓦。这同时也对别的地区的美丽乡村建设运行构成一种借鉴。建设美丽乡村，是要给乡亲们造福。美丽乡村建设既要注重行政推动，更要重视内生发展。政府在引导美丽乡村建设过程中，由于农民是美丽乡村建设最直接的受益对象，建设农民满意的美丽乡村应是各级政府统一的目标诉求。美丽乡村建设是一个系统性工程，政府作为主导力量，要树立“大资源”的理念，既要充分挖掘农民团体的创造性、激活民间团体的积极性，更要把本地的土地、产业、景色、文化等都视作发展的资源，合理规划设计、综合利用，把美丽乡村建设这个系统的所有要素都拿来为我所用。美丽乡村建设考核有要求、建设有标准、工作有流程，既是一项系统工程, 又是一项民生工程，更是一项技术活、细致活、功夫活。

注释：

① 数据来源《2015年休宁县政府工作报告》。

[1]柳兰芳.从“美丽乡村”到“美丽中国”——解析“美丽乡村”的生态意蕴[J].理论月刊，2013(9)：165-168.

[2]林永然，陆根尧.产业生态化与美丽乡村建设的互动发展研究——以浙江省安吉县为例[J].兰州财经大学学报，2016(1)：23-29.

[3]张孝德.中国乡村文明研究报告——生态文明时代中国乡村文明的复兴与使命[J].经济研究参考，2013(22)：25-54.

[4]翁鸣.社会主义新农村建设实践和创新的典范——“湖州·中国美丽乡村建设(湖州模式)研讨会”综述[J].中国农村经济，2011(2)：93-96.

[5]吴彤.复杂性概念研究及其意义[J].中国人民大学学报，2004(5)：2-9.

[6]苏海,史娜娜.“一般系统论”视域下本土医务社会工作实践的路径创新——基于N区“医路同行”项目的个案研究[J].社会工作与管理，2015(5)：27-32.

[7]吴理财.基层干群眼中的美丽乡村建设——安吉、永嘉、高淳三县区问卷调查[J].党政干部学刊，2014(7)：67-75.

2016-08-18

安徽大学与休宁县县委美丽乡村办公室创新基地项目“休闲农业激发美丽乡村建设活力”(jd201612)。

檀明(1990-)，男，安徽安庆人，硕士研究生，研究方向：美丽乡村建设。

F320.3

A

1009-9735(2016)06-0088-05