李世锋

（浙江省水利水电勘测设计院，浙江 杭州 310002）

《浙江省水土保持规划》解读

李世锋

（浙江省水利水电勘测设计院，浙江 杭州 310002）

经浙江省人民政府批复的《浙江省水土保持规划》，在深入系统分析浙江省水土流失及其防治现状、存在问题和构建全省水土保持区划体系的基础上，分区确定了水土保持方略、近远期目标与“一岛两岸三片四带”的总体布局，提出预防、治理、监测、监管和近期重点项目规划，以及规划实施的保障措施。

水土保持；规划；浙江省

1 问题的提出

水土流失是我国的重大环境问题之一，也是制约浙江省经济社会可持续发展的一个突出因素。防治水土流失、保护水土资源是一项长期的、艰巨的任务。水土保持规划是依法防治水土流失的重要依据，是指导水土保持工作的综合性规划，也是全面推进新时期浙江省水土保持工作健康持续发展的需要。

依据国家的统一部署，于2011年启动本轮水土保持规划编制工作。2011年8月，浙江省水利厅、浙江省发展和改革委员会等部门，成立了编制工作领导小组。2012年9月，浙江省水利厅联合浙江省发展和改革委员会下发通知，布置全省水土保持规划编制工作，规划的近期水平年为2020年，远期水平年为2030年。前后历时3 a，期间配套了多项专题研究，并在全省范围内开展了水土流失现场复核调查工作，研究范围之广、投入规模之大堪称历次之最，全面摸清了全省水土流失和水土保持情况。突破性地完成了省级水土流失重点预防区和重点治理区、容易发生水土流失的其他区域的划定等工作。2015年2月3日，浙江省人民政府以“浙政函〔2015〕7号”文正式批复同意《浙江省水土保持规划》。这是浙江省水土流失防治进程中的一个重要里程碑，是今后一个时期浙江省水土保持工作的发展蓝图和重要依据，将对依法防治水土流失发挥重要的指导作用，为经济社会和生态协调发展提供支撑。近2 a来，各项规划措施逐步得到贯彻落实，为了社会各界能够较好地了解规划，就规划的主要内容做一解读。

2 水土保持情况

2.1 水土流失情况

浙江省水土流失的类型主要是水力侵蚀。2014年全省水土流失面积9 279.70 km2，占土地总面积的8.8%。全省90个县（市、区）中，水土流失面积占总土地面积的比例超过15.0%的共11个，其中超过20.0%的有5个。水土流失给环境造成了严重危害，不仅造成土地资源的破坏和损失，还加剧下游水旱灾害，导致生态环境恶化，严重制约经济和社会的可持续发展。从水土流失所发生的土地利用类型来看，坡耕地、园地经济林地仍是治理的重点和难点，同时生产建设项目等人为活动加剧了局部水土流失的发生发展，水土流失防治任务依然十分繁重。

2.2 水土保持成效

人为活动产生的新的水土流失得到初步遏制，水土流失面积明显减少。自2000年以来，水土流失面积占总土地面积的比例下降了6.6%，土壤侵蚀强度显著降低，人居环境和生产生活条件改善，林草植被覆盖度逐步增加，生态环境明显趋好，蓄水保土能力不断提高，减沙拦沙效果日趋明显，水源涵养能力日益增强，水源地保护初显成效。

2.3 面临的形势与问题

水土流失综合治理的任务仍然艰巨，水土保持投入机制有待完善，局部人为水土流失依然突出，综合监管亟待加强，公众水土保持意识尚需进一步提高。

3 规划主要内容

3.1 指导思想与原则

规划的指导思想：围绕全省经济社会发展和生态文明建设大局，按照建设美丽浙江、创建美好生活的总体要求，顺应人民提高生态质量的新期待，深入贯彻落实科学发展观，以合理开发、利用和保护水土资源为主线，充分发挥水土保持在改善农村生产生活条件和发展农村经济、维护和改善生态与人居环境的功能，注重发挥大自然的生态自我修复能力，加强预防保护和综合治理，制定与浙江省自然条件相适应、与经济社会可持续发展相协调的水土流失防治措施体系和布局，突出区域综合防治，创新体制机制，强化监督管理，实现水土资源的可持续利用、生态环境的可持续维护，为经济社会和生态环境协调可持续发展提供支撑。

坚持的基本原则：①尊重自然，预防为主。规划遵循以人为本的原则，体现人与自然和谐相处的理念，重视自然修复。把水土流失预防放在首要位置，强化水土保持监督执法，保护现有的水土保持设施，制止边治理边破坏的现象，将人为活动造成水土流失减少至最低程度，并建立水土流失动态监测预报制度。②承上启下，突出特色。规划兼顾国家和市县的需求，同时，立足全省实际，突出浙江省的地方特色，提出切合浙江省的规划指标和任务。③全面规划，统筹兼顾。规划覆盖全省、涉及多行业多部门，内容涵盖预防、治理、监测、监督、科技、宣传、教育等诸多方面，统筹兼顾流域与区域、城市与农村、开发与保护、重点区域与一般区域、水土保持与相关行业，全面规划，统筹兼顾，广泛征求地方和相关部门的意见。④合理布局，突出重点。坚持因地制宜，因害设防，分区防治，分类管理，合理布局，突出重点，区分轻重缓急，分期分步实施。⑤加强监管，注重效率。认真分析水土保持面临的机遇和挑战，创新机制体制，完善综合监管。加强能力建设，进一步提升水土保持社会管理和公共服务水平。进一步提升科技创新能力，加强基础研究工作，围绕水土保持现代化，推动水土保持不断创新发展，提高水土流失综合防治效率。

3.2 总体思路与布局

按照因地制宜和突出重点的方针，依据水土保持法和浙江省水土保持条例的规定，在划分浙江省省级水土流失重点预防区和重点治理区的基础上，充分考虑国家和浙江省主体功能区规划，综合分析浙江省水土流失及其潜在危害的分布状况、防治现状、各区水土保持功能重点维护和提高，以及水土保持未来工作方向，规划提出浙江省“一岛两岸三片四带”的水土流失防治总体格局。“一岛”是做好舟山群岛等海岛的生态维护和人居环境维护；“两岸”是强化杭州湾两岸城市水土保持和重点建设区域的监督管理；“三片”是指衢江中上游片、飞云江和鳌江中上游片、曹娥江源头区片的水土流失综合治理与水质维护；“四带”是千岛湖—天目山生态维护水质维护预防带、四明山—天台山水质维护水源涵养预防带、仙霞岭水源涵养生态维护预防带、洞宫山保土生态维护预防带。

在区域分区布局上，规划完善了全省水土保持区划[1]，明确了浙北平原人居环境维护水质维护区（V - 1 - 3rs）重点是重视水源地、城市公园、湿地公园、风景名胜区等的预防保护，加强河道生态整治和堤岸防护林建设。浙西北低山丘陵生态维护水质维护区（V - 4 - 1ws）重点是结合自然保护区和风景区建设，加强千岛湖、天目山现有植被保护，建设清洁型小流域，加强坡耕地、茶园、板栗林等水土流失防治。浙中低山丘陵人居环境维护保土区（V - 4 -2rt）重点是保护和培育森林资源，结合经济林建设，巩固退耕还林还草成果，加强坡耕地改造，结合城乡建设，发展生态旅游和绿色产业，改善人居环境，控制低丘缓坡区开发建设的水土保持监督管理。浙东低山岛屿水质维护人居环境维护区（V - 5 - 1sr）重点是加强水源地预防保护、清洁型小流域建设和岛屿雨水集蓄利用，营造海堤、道路、河岸基干防风林带，保护低岗丘陵植被和建设岛屿景观防护林。浙西南山地保土生态维护区（V - 5 - 2tw）重点是加强低丘缓坡地，尤其是坡耕地、园地、经济林地水土流失综合治理，保护现有植被，加强封山育林和疏林地改造，发展农村替代能源。

3.3 规划目标与任务

规划确定的总体目标：到2030年，基本建成与浙江省经济社会发展相适应的分区水土流失综合防治体系。全省水土流失面积占土地总面积的比例下降到5.0%以下，中度及以上侵蚀面积削减25.0%，水土流失面积和强度控制在适当范围内，人为水土流失得到全面控制，全省所有县（区、市）水土流失面积占国土面积均在15.0%以下；森林覆盖率稳定在61.0%以上，林草植被覆盖状况得到明显改善。近期目标：到2020年，初步建成与浙江省经济社会发展相适应的分区水土流失综合防治体系，重点防治地区生态趋向好转。全省水土流失面积占土地总面积的比例下降到7.0%以下，中度及以上侵蚀面积削减15.0%，水土流失面积和强度有所下降，人为水土流失得到有效控制，全省所有县（区、市）水土流失面积占国土面积均在20.0%以下；森林覆盖率稳定在61.0%以上，林草植被覆盖状况得到有效改善。

确定的主要任务：加强林草植被和治理成果的保护，以国家级和省级水土流失重点预防区为重点，明确生产建设活动的限制或禁止条件，采取封育保护、自然修复等措施，保护和建设林草植被，提高林草覆盖度和水源涵养能力，维护供水安全；以水土流失重点治理区为重点，以小流域为单元，采取工程、植物、农业耕作等措施实施水土流失综合治理，近期新增水土流失治理面积2 600 km2，远期新增水土流失治理面积4 600 km2，改善生态环境和人居环境，减少进入江河湖库的泥沙；建立健全水土保持监测体系，在完善现有监测站点的基础上，近期新建2个，远期再新建5个，推进水土保持信息化建设，规范生产建设项目水土保持监测；创新体制机制，强化科技支撑，建立健全综合监管体系，提升综合监管能力。

3.4 容易发生水土流失的其他区域

浙江省水土保持条例规定了山区、丘陵区和容易发生水土流失的其他区域的具体范围，由浙江省水土保持规划划定。水土保持规划中的山区、丘陵区范围仅是为水土保持管理工作需要划分的一定区域范围，不作为一般意义上的地貌划分依据。规划从可操作、可界定、可管理的角度，遵循定性确定为主，定量指标为辅、自然因素和人为因素兼顾、加强生态重要区域或脆弱区域保护以及相对集中连片的原则。在浙北平原人居环境维护水质维护区（嘉兴市及湖州市南浔区）内，确定以县级以上河道生态保护范围（河道及两侧各200 m）连接风景名胜区、森林公园、湿地公园、饮用水源保护区、坡度3°以上区域、规划重点建设区等区块作为容易发生水土流失的其他区域[2]。为便于识别定位，部分区域按道路、河流等明确边界后，容易发生水土流失的其他区域面积为1 850 km2。

3.5 防治重点及项目

根据浙江省社会经济发展对水土保持的需求，围绕“一岛两岸三片四带”的水土流失防治战略格局，以国家级和省级水土流失重点预防区和重点治理区为基础，与现有水土保持重点项目的安排相协调，拟定的重点预防范围主要包括重要江河源头、重要水源地、海岛等区域，重点治理范围主要包括水土流失集中分布及迫切需要治理区，以及其他具备实施水土保持措施的区域、城市水土保持等。

全省共划定8个省级水土流失重点预防区，涉及53个县（市、区）。划定3个省级水土流失重点治理区，涉及16个县（市、区）[3]。淳安县、建德市属新安江国家级水土流失重点预防区，明确了预防保护范围面积。

重点预防项目：重点预防范围的确定结合浙江省主体功能区规划、以及全省“一岛、两岸和四带”的重点预防格局、国家级和省级水土流失重点预防区划分，充分考虑水土保持区划中以水源涵养、生态维护、水质维护、人居环境维护等为主导基础功能的区域。根据确定的预防范围，拟定3个重点预防项目区，并确定各项目的范围、任务和规模。①重要江河源区水土保持。范围主要为“四带”中流域面积较大的重要江河的源头，对下游水资源和饮水安全具有重要作用的江河源头等。主要任务以封育保护为主，辅以综合治理，实现生态自我修复，推进水源地生态清洁小流域建设，建立可行的水土保持生态补偿制度，以达到提高水源涵养功能、控制水土流失、保障区域社会经济可持续发展的目的。预防保护面积6 500 km2，治理水土流失面积318 km2。②重要水源地水土保持。范围包括重要的湖库型饮用水水源地，水土流失轻微，具有重要的水源涵养、水质维护、生态维护等水土保持功能的区域，重要的生态功能区或生态敏感区域，大城市引调水工程取水水源地周边一定范围。主要任务是保护和建设以水源涵养为主的森林植被，远山边山开展生态自然修复，中低山丘陵实施以林草植被建设为主的小流域综合治理，近库（湖、河）及村镇周边建设生态清洁小流域，滨库（湖、河）建设植物保护带和湿地，控制入河（湖、库）的泥沙及面源污染物，维护水质安全，配套可行的水土保持生态补偿制度。预防保护面积29 700 km2，治理水土流失面积1 500 km2。③海岛区水土保持。舟山群岛等主要岛屿在加强生产建设活动和生产建设项目水土保持监督管理的同时，生态敏感地区和重要饮用水源地等区域实施生态修复与保护，在集中式供水水库上游水源地实施清洁小流域建设，结合河岸两侧、水库周边植被缓冲带、人工湿地建设、水源涵养林营造等，保护海岛区生态环境，加强水源涵养，防治水土流失。预防保护面积350 km2，治理水土流失面积50 km2。

重点治理项目：以各级水土流失重点治理区为主要范围，充分考虑水土流失现状及各地区的治理需求，统筹兼顾正在实施的重点治理工程，确定2个重点项目。①重点片区水土流失综合治理。范围主要分布在钱塘江流域的新安江、衢江上游、分水江、金华江、曹娥江流域上游，椒江流域上游，瓯江流域的中下游，以及飞云江和鳌江流域。其中，衢江中游片、曹娥江源头区片、瓯飞鳌三江片3个重点区域为重点治理区。主要任务以片区或小流域为单元，山水田林路渠村综合规划，以坡耕地治理、园地经济林地林下水土流失治理、水土保持林营造为主，结合溪沟整治，沟坡兼治，生态与经济并重，着力于水土资源优化配置，提高土地生产力，促进农业产业结构调整。远期累计治理面积2 653 km2，其中，近期治理水土流失面积1 375 km2。②城市水土保持。以治理城市水土流失，改善城市人居环境为主，加强水土保持监督管理，扩大城区林草植被面积，提高林草植被覆盖度，严格监管区域内生产建设活动，防治人为水土流失。远期累计治理水土流失面积80 km2，其中，近期治理水土流失面积50 km2。

3.6 综合监管的主要任务

规划围绕水土保持法和浙江省水土保持条例的贯彻实施，提出了综合监管建设内容。①加强对基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施建设等规划中有关水土流失防治措施及实施情况的监管。监控各类禁止行为以及水土流失严重、生态脆弱地区、水土流失重点预防区和重点治理区生产建设活动的限制性行为。对生产建设项目水土保持方案编报、审批与实施及水土流失治理、水土保持补偿费征收和使用、水土保持监测加强监督检查。②完善水土保持相关规划管理制度、水土保持目标责任制和考核奖惩制度、水土流失重点预防区和重点治理区管理制度、生产建设项目水土保持监督管理制度、水土保持重点工程建设管理制度等重点制度建设。③强化社会服务能力建设，提高服务水平。④强化科技支撑，加强基础理论研究，着力开展关键技术研究，规划了推广示范工作内容，通过科技示范园区、示范项目、示范工程，逐步形成示范网络，推广水土保持实用先进技术。⑤依托全省水利行业信息网络资源，建立浙江省水土保持信息化体系，健全水土保持数据库管理系统，建立和完善水土保持信息化基础平台；建立并健全覆盖各级的水土保持数据库体系和数据更新维护机制，保证系统的可持续性，实现信息资源的充分共享和开发利用及水土保持日常管理工作的规范化、制度化。

3.7 实施规划的保障措施

规划的落地实施还需要采取以下措施予以保障：①加强组织领导。各级人民政府要将水土保持作为生态文明建设的重要内容，将规划确定的水土保持工作目标和任务，纳入本级国民经济和社会发展规划，安排专项资金，并组织实施。各部门按照职责分工，各司其职，各负其责，密切配合，综合防治水土流失。建立和完善各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度。②严格依法行政。完善水土保持配套法规体系建设。强化生产建设项目水土保持监管，规范生产建设项目水土保持方案审批，加强水土保持监督检查，依法查处违反水土保持法律法规的案件，确保全面落实水土保持“三同时”制度。强化水行政主管部门水土保持监督管理能力，提高依法行政能力。③完善投入机制。加大各级政府水土保持投入，支持水土流失治理工程项目。完善生产建设项目水土保持补偿费征收和使用管理制度。建立和完善采矿及工业企业的水土流失恢复治理责任机制。调动社会投入水土保持的积极性。完善社会激励机制，鼓励和引导民间资本参与水土保持工程建设，切实保障治理开发者的合法权益，并按规定在资金、技术、税收等方面予以扶持。④创新体制机制。改革水土保持政府投资管理模式，减少中间环节，提高投资使用效益，调动广大农民群众参与水土流失治理的积极性和主动性。推进水土保持生态文明工程建设，结合村容村貌整治，与农村经济、文化和社会建设紧密结合，提升水土保持的社会影响力。⑤增强全民参与。采取多种形式，提高全社会参与水平，增加公众的参与度。

4 结 语

浙江省水土保持规划系统分析了全省水土流失及其防治现状、存在问题，研究水土保持工作面临的新形势、新机遇、新挑战，以防治水土流失，合理利用、开发和保护水土资源为主线，分区确定水土保持方略、近远期目标与总体布局，提出预防、治理、监测、监管和近期重点项目规划，以及规划的保障措施。作为《浙江省水土保持条例》的配套性文件，将指导今后一个时期浙江省的水土保持工作，为浙江省开展水土流失防治，维护生态系统、促进江河治理、保障饮水安全、改善人居环境、推动农村发展、规范生产建设行为、增强防灾减灾能力、加快转变经济发展方式和建设生态文明提供技术支撑和保障。

[1]李世锋.浙江省水土保持区划探讨[C]//中国水土保持学会.新时期水土保持生态建设的理论与实践：中国水土保持学会2012学术年会论文集.北京∶中国水利水电出版社，2012：138 - 140.

[2]江影，李世锋，王安明.浙江省容易发生水土流失的其他区域探讨[J].中国水土保持，2013(5)：19 - 21.

[3]李世锋，王安明，王莎，等.浙江省水土流失重点防治区划分标准研究[J].南水北调与水利科技，2014，12(2)：144 - 147.

（责任编辑 郎忘忧）

S157

：B

：1008 - 701X(2017)01 - 0019 - 04

10.13641/j.cnki.33 - 1162/tv.2017.01.006

2016-10-30

李世锋(1977 - )，男，高级工程师，大学本科，主要从事水土保持研究、规划设计及环境影响评价等工作。

E - mail：lshf20030902@163.com