曹瀛丹

（中国农业大学，北京100094）

农村新型养老保险制度文献综述

曹瀛丹

（中国农业大学，北京100094）

2009年国务院办公厅发布的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》标志着我国农村养老保险制度建设进入新时期。新农保的出台也引发了学界的热烈讨论。把这一时期出现的对新农保的研究文献作为综述重点，分别对旧农保的弊端、新农保与旧农保的比较、新农保思路进行讨论并加以评述。

农村养老保险；新农保；基本模式

1 旧农保及其弊端

1.1 农村社会养老保险名不副实

有学者认为，农村社会养老保险作为一种社会保险，应同时具备以下三个方面的特征，即国家法律的强制性、保费通常由个人、单位和政府三方共担、以保障劳动者基本生活水平为标准（成志刚、彭典，2008）[1]。但是，旧农保更强调个人的自愿性，并没有强制入保，使得入保率一直偏低；同时国家财政并没有为农村养老保险提供稳定的资金支持，因此旧农保实际上不具备社会保险的特征，而更偏向于商业保险（刘鑫，2008）[2]。

1.2 目标群体的偏离

保富不保穷。旧农保的最低缴费标准与最高缴费标准相差十倍，同时个人账户中的养老金靠每年缴费积累，因此越是收入高的农民，其缴费积极性越高，他们的养老就越有保障。但是，反之收入低的农民无钱缴费，也无钱养老，这样养老保险针对的目标群体存在了偏离。

保小不保大。由于个人账户完全靠积累，那么此保险针对的群体只可能是没有到60岁的中青年人，即将到60岁和60岁以上的老年人则被排除在养老保险体系之外，这样养老保险真正想保障的人反而不在保障范围内了。

研究学者普遍认为，旧农保的目标群体存在偏离情况，广大需要保障的农民都没有办法得到保障。

1.3 保障水平低

牟放（2005）[3]根据民政部农村《社会养老保险交费领取计算表》计算了养老金数额，如果按最低缴费标准每月2元缴纳保费，10年之后，每月可领取养老金4.7元，15年后，每月可领取养老金9.9元。这样每个月还不到10块钱的养老金，根本难以保障农民的生活与养老。

2 新旧农保比较

2.1 基本模式

旧农保在制度模式上实行完全积累的个人账户制，“个人的交费和集体的补助(含国家让利),分别记账在个人名下”，个人账户属于个人所有，基金实行累进制，并根据一定的利率进行计息。

新农保制度,实行基础养老金与个人账户相结合模式。一是基础养老金,由政府提供的非缴费性补贴构成,确保老年农民基本生活。二是个人账户部分,以个人缴费为主,进行逐年积累,到达领取期时,以积累总额除以规定的计发月数。个人缴费,集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助,地方政府对参保人的缴费补贴,全部记入个人账户（陶纪坤,2010）。

2.2 覆盖范围

《基本方案》规定农村社会养老保险的对象是非城镇户口,不由国家供应商品粮的农村人口。外来劳务人员,原则上在其户口所在地参加养老保险。缴纳保险年龄不分性别、职业,为20周岁至60周岁。

新农保的覆盖范围则是年满16周岁(不含在校学生)、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民,覆盖范围内的农民可以在户籍地自愿参加新农保（陶纪坤,2010）。

2.3 筹资结构

过去的旧农保主要都是以个人缴费为主,集体补助为辅、国家政策扶持三方相结合的原则。在三者关系中,以个人为主,个人缴纳部分要占一定比例；集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付；国家予以政策扶持,主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。而新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。

①个人缴费。参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。地方可以根据实际情况增设缴费档次。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。

②集体补助。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助,补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。

③政府补贴。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金地方政府应当对参保人缴费给予补贴。对农村重度残疾人等缴费困难群体,地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费（陶纪坤,2010；李冬妍，2011）。

2.4 待遇计发和领取资格

旧农保参保人满60周岁后根据其个人账户基金积累本息和平均余命确立养老金发放标准。而新农保养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成,支付终身。养老金待遇领取条件为年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人,可以按月领取养老金。新农保制度实施时,已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的,不用缴费,可以按月领取基础养老金,但其符合参保条件的子女应当参保缴费；距领取年龄不足15年的,应按年缴费,也允许补缴,累计缴费不超过15年；距领取年龄超过15年的,应按年缴费,累计缴费不少于15年（陶纪坤,2010）。

3 学者对新农保思路的讨论

3.1 是否应把新农保的自愿参保原则修改为强制参保?

当前农民参保率低，因此很多学者都认为应该采用强制参保的方式。对此，一部分学者提出了不同的意见：城镇职工社会养老保险的强制性不能适用于农民。坚持自愿参保仍能实现较高的参保率（崔红志，2012年）。

3.2 如何看待新农保制度中的捆绑政策?

表面上看新农保制度中的捆绑政策符合我国文化传统，同时对农村老人有很大的好处。有学者也认为捆绑缴费的假设与现实情况不符，且加剧了农村老年人口生存状况的差异。我们不能像看待简单问题一样，对捆绑缴费的效果进行过高估计（崔红志，2012年）。同时，放弃捆绑缴费有利于增加新农保的受欢迎程度，也有利于还地方政府和干部清白。

3.3 新农保制度是否应允许农民退保?

大多数学者认为，退保应该是被严格控制的。但在一些学者的观点中，增强储蓄性养老保险制度的资金流动性是全球性趋势。在全新基础上起步的新农保可以实行退保自由。退保自由可以破解影响新农保适应性问题的多种因素（崔红志，2012年）。

4 评述

学界对新农保大多持肯定态度，在对旧农保的分析和弊端揭露的基础上，新农保在一定程度上弥补了缺陷，能在诸多方面起到积极作用，如有助于打破城乡二元机制，减轻城乡分配不均衡的问题，促进城乡一体化；在经济方面也有利于土地流转，提高农村生产力；并肯定政府在新农保中成为责任主体之一的方式。

学者们对新农保的讨论集中在三方筹资关系、是否应该捆绑等方面。他们大多肯定新农保在三方筹资关系确定方面的进步性，但是也有不少完善的建议，例如提高政府方面和集体方面的出资比例、建立完善的长效机制。而对于新农保的捆绑政策，学者们也有颇多争议，这种“年老父母允许不缴费，但是要求子女都缴费”的模式，被认为违反了新农保参保的自愿性。

但是对于新农保的讨论大多集中于政策本身，笔者注意到，新农保只是用单一的资金供给的方式对农村居民给予养老保障，至多是农村养老政策体系的重要方面，是经济支持方面的进步和完善。但是我们也应该看到，这不能完全应对农村老年人的需求。在农村年轻人大量外出务工没有时间照料父母、农村孝道意识有所衰落的背景下，老年人的生活照料、精神文化生活等方面也应该是政策应该关注的问题。那么新农保在养老方面能否涉及更广，提供更多元的、更丰富的养老形式？对这一点，之前的学者们很少论及。

总的来说，新农保政策是农村养老保险的一大进步，学者也对此做了诸多研究。但是如何使得这项政策本身和整个农村养老体系能够更加完善，尚需继续讨论和进一步研究。

[1]成志刚，彭典.近十年我国农村社会养老保险问题研究综述[J].湘潭大学学报(哲学社会科学版),2008（1）：132-138.

[2]牟放.完善我国农村养老保险制度的政策建议[J].中央财经大学学报，2005（5）：50-53.

[3]刘鑫,陈朝旭,张金妃.中国农村养老保险制度完善之关键:演化路径的“解锁”[J].江西财经大学学报,2008(1):36-39.

Literature Review of RuralNew Pension Insurance System

CAOYing-dan
(China Agricultural University,Beijing 100094,China)

The guidance of the state council on the development of new rural social endowment insurance in 2009 is a sign of the new period of rural endowment insurance system construction in China.The introduction of new rural protection has also aroused a heated discussion in academic circles.In this period,the research literature on nongbao was summarized as the main point of the review,which discussed the disadvantages of the old agricultural insurance,the comparison between the new rural insurance and the old peasant insurance,the new agricultural protection ideas and the review.

rural endowment insurance;new rural insurance;fundamental mode

F842.0

A

1673-5919（2017）06-0105-02

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2017.06.040

2017-09-29

曹瀛丹（1994-），女，江苏南通人，硕士研究生。

路 实］