刘四海

(湖北省桂花林场管理局，湖北 崇阳 437524)

关于地方国有林场改革与发展的探讨
——以湖北省桂花林场管理局为例

刘四海

(湖北省桂花林场管理局，湖北 崇阳 437524)

从经济社会可持续发展对我国林业新的需求出发，针对地方国有林场存在的主要问题，提出应坚持走政府负责大众参与的路线，并阐述了发展森林资源资产评估机构和加强森林资源监测体系建设的作用和意义，希望有助于国有林场改革与发展的推进。

政府负责；大众参与；森林资源资产评估；国有林场

林业是一项重要的基础产业，承担着生态建设和林产品供给的重要任务[1]。国有林场是我国生态修复和建设的重要力量，是维护国家生态安全最重要的基础设施，在大规模造林绿化和森林资源经营管理工作中取得了巨大成就，为保护国家生态安全、提升人民生态福祉、促进绿色发展、应对气候变化发挥了重要作用[2]。但长期以来，国有林场功能定位不清、管理体制不顺、经营机制不活、支持政策不健全，林场可持续发展面临严峻挑战，离现代化林业标准有相当大的差距，改革才能满足当前经济社会可持续发展对我国林业的新需求。要实现林业现代化建设目标，国有林场改革只有坚持走由政府负责大众参与的道路，才能解决问题、化解矛盾，以促进我国林业的发展。

1 研究区概况

湖北省桂花林场管理局位于崇阳县西北角，林场前身为油茶场，1964-08改为崇阳县国营桂花林场，2003-08-31，咸宁市政府将林场名称定为现名，有职工1 104人，其中在职职工591人，离退休职工136人。林管局属亚热带季风气候，年平均气温16.7 ℃，无霜期254 d，年平均降水量1460～1570 mm。林场总面积1万hm2，其中国有面积7645 hm2，联营面积2355 hm2，涉及周边四个镇，森林覆盖率93%。

90年代后期，林场由于传统的林业思维定势没有打破，内部发展改革滞后，林业结构调整太慢，无法摆脱对木材的依赖性，自营经济收入低，加上国有投资中断，林场步入内外交困、举步维艰的境地。2003年8月，省林业厅为桂花林场主持召开二次创业动员大会，林场职能从以木材生产为主转变为以培育和保护森林资源为主。虽然指出了前进的方向，但财政扶持力度不大，林场靠出租林地及向上级部门争取林业项目资金来维持正常的营林生产活动，发展陷入困境，职工生活贫困化问题突出，表现为“不城不乡、不工不农、不事不企”。

2 当前存在的主要问题

2.1 基础设施落后, 专项资金不足

自国家停止对林场的基本建设投资后, 林场基础设施建设基本维持原状，没有得到进一步改善, 原有设施已破旧不堪。林区道路、通讯、电力、水利、防火设施等建设严重滞后，供电线路设施老化，生产道路不便，对外交通条件差；办公用房及护林点用房陈旧，破损严重。近年来国有林场棚户区危旧房改造只是涉及到林场职工住房，林场生产经营条件和生活条件依然未得到根本改善。

林场生产性事业单位的性质名存实亡，林场在职人员的事业经费没有列入财政预算，专项经费补助少。近年来，国家不断加大对林业项目的投入, 在造林绿化、天然林保护、森林抚育经营、森林防火森林病虫害防治、林业科技推广等方面安排了各种专项经费, 但国有林场基本没有得到项目经费扶持, 这与国有林场在林业生态建设中的地位极不相称。

2.2 林木权属纠纷大量存在

国有林场建设初期，其经营范围及面积由政府划拨，四至界线并不十分清楚和明晰。由于在建设初期没有经济效益，加之又是荒山荒地，人迹少至，毗邻村民也无人计较，都相安无事。当幼苗成材后，毗邻村民常以界线模糊为由，侵占林场土地，从而引发林权纠纷，使林场遭受不应有的损失。

林场还有部分林地，是由当时的林场负责人与邻近村的村(组)长或部分村民个人签订的用地协议。当年的荒山荒地，经过林场垦荒造林，用心管护，现已成林，看到胜利果实的村民常以协议没有经过全体村民同意为由挑起事端，引发权属纠纷。

2.3 基本社会保障得不到落实

据统计，湖北省2015年全省林场25 818名职工中(包括离退休职工)，有4790人没有参加基本养老保险、有4069人没有参加基本医疗保险[3]；其余职工参加的是企业性质的养老、医疗保险，且为最低档。而失业、工伤、生育等保险基本没有，更不要说住房公积金等福利待遇。

2.4 林权制度不完善，森林资产流转受限

国有林场普遍实行“事业单位，企业管理”，政事不分，事企不分，是造成国有林场产权界限不明晰的主要原因，直接影响到森林资源资产评估机构对其价值的评估，没有法律保障的资产经济价值就不能进入产权交易市场进行交易。国有资产流转不畅，也不能进行重组，其他社会主体资金不能参与到林业建设中来，使国有林场普遍表现为“穷”和“小”的社会现象[4]。

2.5 产业结构简单，不符合经济市场要求

国有林场在计划经济时代形成的经营思路，导致产业结构简单，主要是采伐林木、生产用材林，少有经济林；管理方式也极其简单，大家都按工作日来计发工资及福利待遇，没有危机感，也没有紧迫感。在市场经济条件下，国有林场以生产木材为目标，没有认识到森林资源不仅有经济效益，还有生态效益和社会效益，同时与森林资源伴生的旅游业、林下种植业、养殖业等产业没有积极开展，森林及附属产品单一。加上林场职工没有紧迫感，不适应市场经济竞争机制的要求，自然难以参与市场竞争。

2.6 资金来源少，筹资比较困难

林场在建场之初，由于不具备完善的社会系统，多数无资本积累，没有自主创办的企业支撑，很难依靠自身力量壮大起来，林场的发展受到 了很大程度上的制约；且与农村相连，林场外的土地均是村民自有的，在现有的经济条件下，林场租地是不现实的，开展第三产业的空间受到很大的限制。

林场的资金来源除获取中央和省里少量的扶持资金外，主要是靠争取新的林业建设项目获得。一方面，森林资源抚育与管护需要投入大量资金；另一方面，职工工资、社保和医保也需要开支。资金压力大，难以保证林场正常的生产经营。

2.7 林业行业受关注度不高

当地政府对林业建设管理者监管力度不够，没有建立健全制度化的国家和地方国有森林资源监测体系，资源消长情况不明确，没有依据进行考核和审计。

总之，当前林场存在的主要问题，是管理体制和经营机制的问题，涉及“管事的人”和“人管的事”这两个方面。政府怎么监管国有林场的领导、这些领导又怎么管理好林业工作，这是问题的实质和关键。

3 对策建议

3.1 坚持林业工作政府负责制

要促进林场的发展，必须建立制度化的监测考核体制，加强对森林资源保护管理的考核，并将考核结果作为综合考核评价林业部门和地方政府主要领导政绩的重要依据，让政府领导担负起国有林场改革发展的主要责任。要坚持“各级地方政府对本地区林业工作全面负责，政府主要负责同志是林业建设的第一责任人，分管负责同志是林业建设的主要责任人。对林业建设的主要指标，实行任期目标管理，严格考核、严格奖惩，并由同级人民代表大会监督执行”和“对国有林场场长实行森林资源离任审计”[2]的政策。当各级地方政府领导带头抓林业建设，爱林护林，对本地区林业工作全面负责，就一定能带动广大人民群众爱林护林，主动的监督和举报盗林毁林事件。

3.2 坚持走政府主导大众参与的道路

在林场经营管理工作中，每年用于维修防火线、防火道、林道、购置护林防火器材设备及护林防火规章制度宣传的车辆等护林防火开支，占到全年总支出的一半以上，其投入的人力、物力和财力巨大，但是效果并非很好。新世纪以来，由政府担负起护林防火的主要责任，建设完备的护林防火指挥体系，发挥农村基层组织的作用，发动并组织全体村民群防群治。政府的这一举措，效果显著，既减轻了国有林场护林防火的压力，又减少了护林防火的支出，更加重要的是减少了森林火警火灾发生的次数，极大地保护了国家森林资源不受损失，维护生态环境免遭破坏。因此，国有林场的改革发展，要坚持走由政府担负主要责任、广大群众参加的道路，完善相关法律，制定相应政策和规章制度，做到“有法可依、执法必严、违法必究”，做好林业管理和服务工作，就能取得预期效果。

3.3 完善林业产权制度

林权制度改革的目标是要建立“产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务到位”的现代林业产权制度，引入私人产权的激励机制。国有林场首先要界定清楚其属性，明确产权主体，创新激励机制，在坚持林地所有权归属国有的基础上，推进森林资源多元化、风险社会化的做法，分离林木所有权和经营权，让其他的社会主体流转承包森林、林木的经营权和使用权。

3.4 发展森林资源资产评估

发展森林资源资产评估机构是林业改革的迫切需要。对于国有林场来说，现有森林资源通过资产评估，其资产价值能够抵押贷款，就有能力进行其它林业产业的开发和利用，拓宽增收门路；再通过森林、林木和林地使用权的转让，林场职工根据自己能力和财力的大小，转进相宜的经营权和使用权进行二次创业来增加收入，改善生活。同时，国家对公益林的日常管护要引入市场机制，通过合同、委托等方式向社会购买服务。在保持生态系统完整性和稳定性的前提下，按照科学规划原则，鼓励社会资本、林场职工发展森林旅游等特色产业，有效盘活森林资源。

3.5 加快国有森林资源监测体系建设

目前国内已有的森林资源监测站、点并不多，要达到对国有森林资源监测全覆盖，需要加快国有森林资源监测体系建设，提高森林资源监测成果的准确率、可靠性和及时性，为各级地方政府考核林业建设负责人以及对国有林场场长实行森林资源离任审计提供科学依据。

[1] 中共中央,国务院.关于加快林业发展的决定[EB/OL].(2003-06-25). http://www.gov.cn/gongbao/content/2003/content_62358.htm.

[2] 新华社.国有林场改革方案[EB/OL].(2015-03-17).http://www.gov.cn/xinwen/2015 — 03/17/content_2835513.htm.

[3] 刘自贤,严世辉,赵辉. 湖北国有林场改革实施方案解读:保护生态改善民生[EB/OL].(2016-04-12).http://news.cnhubei.com/xw/zw/201604/t3592851.shtml.

[4] 李保杰,高日,高尚仁.国营林场产权制度改革探讨——以山西省杨树丰产林实验局云西林场为例[J].陕西林业科技,2007 (4): 158-159,176.

DiscussiononReformandDevelopmentofLocalState-ownedForestFarms：A Case Study of Administration Bureau of Guihua Forest Farm of Hubei Province

LIU Sihai

(Administration Bureau of Guihua Forest Farm of Hubei Province, Chongyang 437524, Hubei, China)

Starting from the new requirements to sustainable development of economy and society for forestry in China, the author presented that reform and development of local state-owned forest farms should take the way of government’s responsibility and public participation against the main problems, and expounded the roles and significance of developing forest resources assets evaluation institutions and strengthening construction of forest resources monitoring system, which were expected to help the reform and development of state-owned forest farms in China.

government’s responsibility； public participation；forest resource assets evaluation；state-owned forest farms

2016 — 12 — 22

刘四海(1964-)，男，湖北崇阳人，工程师，主要从事林业生产与森林经营工作。

F326.25

B

1003 — 6075(2017)01 — 0013 — 03

10.16166/j.cnki.cn43 — 1095.2017.01.004