周小娟，邓 文，张栓玲

（1.河南省动物卫生监督所，河南郑州 450008；2.河南省农业科学院畜牧兽医研究所，河南郑州 450002）

饲料行业监督执法探讨

周小娟1，邓 文2，张栓玲1

（1.河南省动物卫生监督所，河南郑州 450008；2.河南省农业科学院畜牧兽医研究所，河南郑州 450002）

本文描述了饲料行业监督执法在保障畜产品质量安全中的重要作用，分析了监督执法中存在的保障措施不足、执法难度加大、法律法规不完善、监测体系不健全等问题，提出了创新工作机制、加大保障力度、提高人员素质、严格执法办案、完善法律法规、做好宣传教育等建议，为全面提升饲料行业监督执法能力提供借鉴。

饲料；执法；监管；问题；对策

Abstract：Supervision and law enforcement in feed industry play an important role in ensuring quality and safety of the livestock products. On the basis of description about the importance，problems existing in the supervision process were analyzed，including the insufficient safeguards，big difficulty in law enforcement，imperfect system of laws and regulations and the unsound supervision system. In order to provide reference for improving supervision and law enforcement ability，related suggestions were proposed，such as innovating the system of work process，strengthening security，improving personnel quality，enforcing the law and handling the cases strictly，perfecting laws and regulations，as well as doing well in publicity and education.

Key words：feed；law enforcement；supervision；problems；countermeasures

饲料监督执法是指畜牧主管部门对从事饲料生产、经营、使用以及其他与饲料有关活动的单位和个人依法进行督促、检查，促使其履行法定义务的行政活动。饲料监督执法是一种政府管理的行政行为，目的在于发现、纠正、处理违法行为，也是一项科学性、技术性很强的系统工作[1]。2012年5月1日，随着新修订《饲料和饲料添加剂管理条例》（以下简称《条例》）的实施，饲料监督执法工作逐步步入法制化、规范化轨道。近年来，随着“瘦肉精”事件和滥用兽药事件的不断曝光，饲料作为保障畜产品质量安全的重要投入品，监督执法工作任重道远。在此，笔者结合工作实际，探究饲料监督执法工作存在的问题和解决对策。

1 存在的问题

1.1 监管对象法律意识不强

1.1.1饲料生产环节。一是部分企业未取得生产许可证而从事饲料生产活动；二是使用《饲料原料目录》《饲料添加剂品种目录》《药物饲料添加剂品种目录》以外的物质生产饲料；三是《饲料质量安全管理规范》落实不到位，对原料把关不严，未建立供应商评价制度，使用未经许可的饲料原料或食品级饲料添加剂，违规使用药物饲料添加剂或药物饲料添加剂不在标签上标识；四是生产产品不检验即出厂销售或产品质量不合格、标签不规范、各项记录不全等问题。

1.1.2饲料经营环节。该环节存在对饲料、饲料添加剂进行再加工、添加物质或拆包分装，经营无产品标签、无生产许可证、无产品质量检验合格证或质量不合格的饲料、饲料添加剂等问题。

1.1.3饲料使用环节。该环节存在使用无产品标签、无生产许可证、无产品质量检验合格证的“三无”产品；在饲料或者动物饮水中添加禁用物质，滥用抗菌药，对外销售自配料等问题。

1.2 保障措施不足

1.2.1专业素质有待提高。随着畜牧兽医综合执法在全国的推进，相关法律培训力度不断加大，执法人员的专业技术水平明显提升。饲料监督执法技术要求高，当前执法人员专业素质偏低，有的对配合饲料、浓缩饲料、添加剂预混合饲料等概念都搞不清楚，难以做到依法监管。

1.2.2财政保障不足。目前，全国很多地方（尤其是县级），畜牧兽医执法工作经费未纳入本级财政全额预算，投入力度不够，装备缺乏、技术手段落后，与当前繁重的执法任务不相匹配。

1.3 饲料执法办案难度加大

1.3.1违法手段翻新。随着执法监管的日益深入，违法行为人逃避打击的手段也不断翻新。在生产环节，有的“黑窝点”藏匿于居民小区、偏僻仓库或农村住户；有的在正规企业非法设置厂外厂、库外库。在经营环节，网店销售、电话营销、物流发货、代收货款等新型经营方式日益多样化，违法行为高发、频发，打击难度加大。在使用环节，购进不要票，不如实记录购进台账和建档，监管难度大。

1.3.2取证困难。在查处违法行为时，执法人员面临的问题复杂多样，如生产、经营者不按规定建立生产销售记录，这给执法人员查证违法产品货值和违法所得带来困难，而饲料法规又未规定货值无法查明时，如何认定货值。监督抽检时，有时因检测机构出具检测报告时间较长，所抽饲料已过保质期或者销售完毕，相关证据取证困难。

1.4 法律法规不完善

1.4.1法规解释不到位。《条例》是饲料监督执法的唯一法律依据。由于《条例》个别条文笼统，违法行为找不到相应的处罚条款，实施性细则制定或修改滞后，法律解释工作不到位，这都会造成执法人员理解有偏差，难以有效依法监管。如《条例》第四十六条，对生产、经营无产品质量标准的饲料、饲料添加剂作了明确的处罚规定。其中关键词“无产品质量标准”，什么样的情况才算无产品质量标准，无明确解释。目前，饲料生产企业生产产品所执行的标准一般是企业标准或国家标准，按照《中华人民共和国标准化实施条例》，企业标准严于国家标准，企业标准的有效期是3年，到期后需要重新在质量技术监督部门备案。若饲料生产企业标准到期没有重新备案，是否视为无产品质量标准，业内意见不一。

1.4.2个别规定缺失。《条例》规定，养殖者使用自配饲料的，应遵守自行配制饲料的使用规范，但该规范至今仍未出台。其次，宠物饲料问题，什么样的饲料才算宠物饲料，宠物零食、食品和饲料如何区分，由于缺乏相关规定和宠物饲料国家标准，宠物食品行业管理较为混乱。

1.5 监测体系不健全

1.5.1缺少检测标准。目前，部分药物饲料添加剂没有国家检测标准，如吉他霉素预混剂、硫酸新霉素预混剂等。饲料中兽药（不包括药物饲料添加剂）缺少检测方法，如“3·15”晚会曝光的饲料中添加的兽药二氢吡啶。此外，现行的饲料中药物饲料添加剂的检测方法也不适用于饲料添加剂。

1.5.2现行的监测体系有待完善。 如《农业部饲料质量安全监测工作规范》中，在经营或使用环节抽样时，需要向标称生产企业确认检验结果，缺少产品确认程序，易造成行政处罚时，标称生产企业不承认自身非法产品。饲料采样问题，若严格按照国家标准（GB/T14699.1—2005）规定采样，样品基数大时，取样时需要打开的包装较多，在实际中执行比较困难。建议根据工作实际，重新修订饲料采样国家标准，制定操作性强的采样方法。

2 对策与思考

2.1 创新工作机制

2.1.1建立行政管理和执法监督相结合工作机制。在落实好“检打联动”的基础上，各级畜牧部门要建立行政管理和执法监督沟通衔接工作机制，形成监管合力。

2.1.2建立监督抽检与执法办案相结合工作机制。坚持监督抽检与执法办案相结合，加大对问题突出、风险高、隐患大区域的抽检力度。监督抽检中发现的问题，该整改的，下发责令整改通知书；该立案的，严格立案查处；涉嫌刑事犯罪的，及时移送公安机关。

2.1.3建立严肃问责与激励奖励相结合工作机制。在严肃问责的基础上，积极探索建立执法激励机制，对工作成绩突出、查办大案要案有功的人员，在评先评优、职称评聘、提拔任用等方面优先考虑。

2.1.4完善行政执法与刑事司法衔接工作机制。加强与公安、检察院等机关的沟通衔接，对涉嫌犯罪的案件，必须严格按照规定时限、规定内容、规定程序移送公安机关，并向检察机关备案。

2.2 加大保障力度

执法办案需要投入大量的精力、人力和财力。一是增加人员。积极与编制部门、人事部门沟通，加大增编和招聘力度。二是增加执法经费。围绕日常监督和执法办案等重点工作，加强快速检测、交通车辆、证据采集固定、信息化手段等执法必需的配备，保证执法工作需要。将执法工作经费全额纳入本级财政预算，建立完善财政投入长效机制[2]。

2.3 提高执法人员素质

要定期或不定期的对饲料执法人员进行专业技术培训，按照“省级重点培训师资，市级重点培训骨干，县级全员培训”的原则，加大饲料法律法规的培训力度。贯彻落实长效培训机制，不断提高执法人员的综合素质。

2.4 严格执法办案

一是要建立完善网络举报平台、公布举报电话，畅通举报渠道。对每一条案件线索，都要上追下查，一查到底。超出本辖区的，要严格按照《农业行政处罚程序》的规定，移送给有管辖权的机关查处到底。二是要创新办案方式，树立“经营”案件理念，采取外围走访、摸排蹲守、跟踪监控等措施，开展证据搜集固定，严惩不法行为，震慑不法分子。三是要积极探索互联网制假售假行为的查处，打压违法行为生存空间，规范畜牧产业市场秩序。

2.5 完善法律法规

完善的法律法规是做好饲料监督执法的基础。针对《条例》及配套规章，实施性细则制定或修改滞后，法律的解释工作不到位、个别条款缺失的实际情况，尽快组织力量进行修订、补充和完善。另外要加快制订饲料中药物饲料添加剂的检测方法，为依法打击滥用药物饲料添加剂提供技术支撑。

2.6 做好宣传教育

各级政府及有关部门要加强领导，高度重视，把从源头保障畜产品质量安全作为一项重要民生工程来抓，同时要利用电视、报纸、网络等多种途径和方式，向广大饲料从业人员宣传《条例》等法律法规，发放“以案说法”典型素材，切实提高行政相对人知法、懂法、守法意识，履行第一责任人义务。逐步形成领导重视、部门支持、经营者理解，社会拥护的饲料监督执法工作新局面。

[1]李炳玉，吴惠忠，关亚林.浅谈动物卫生监督存在的问题与对策[J].中国动物检疫，2010，27（10）：40-41.

[2]周小娟，邓文，董俊伟.河南省畜牧兽医综合执法实践[J].中国动物检疫，2016，33（10）：54-57.

（责任编辑：孙荣钊）

Discussion on Supervision and Law Enforcement towards the Feed Industry

Zhou Xiaojuan1，Deng Wen2，Zhang Shuanling1
（1. Henan Animal Health Supervision Institution，Zhengzhou，Henan 450008；2. Institute of Animal Husbandry and Veterinary Science，Henan Academy of Agricultural Sciences，Zhengzhou，Henan 450002）

S851.33；D912.1

A

1005-944X（2017）10-0036-03

10.3969/j.issn.1005-944X.2017.10.011

并列第一作者：周小娟、邓 文