◎王 倩

基层党组织法治能力强化的思路与路径
——以合川区四个样本村为例

◎王 倩

基层是党的执政之基、力量之源。全面从严治党，基础在全面，关键在严，要害在治。推动全面从严治党向农村基层党组织延伸，推动基层治理的法治化和现代化，对于密切党群干群关系，维护人民群众的根本利益，调动人民群众参与社会主义建设的积极性具有重要意义。

基层党组织法治能力建设是党领导人民依照法律和规章制度管理基层公共事务和公益事业的生动实践，是实施依法治国的基础工程，也是社会主义政治文明建设的重要组成部分。为推进重庆市合川区基层党组织法治能力建设，合川区委党校组织申报了重庆市委党校校级课题，并以2016年合川区科级干部培训班为依托，师生搭档组成教研互促调研小组，分别到官渡镇方碑村、钓鱼城街道思居村、草街街道古圣村、双凤镇佛山村，以座谈交流、现场查看、资料查阅、随机抽问等方式，对基层党组织的基本状况及法治能力建设等方面存在的问题进行了调研，形成相关调研成果分享如下。

合川区基层党组织基本情况及法治建设现状

四个样本村的基层党组织基本情况

方碑村位于官渡镇东部渠江边，幅员面积7.1平方公里，5个村民小组，32个网格小组，1725户，4682人，已建成1个农民新村，入住农户136户。党支部党员100名，现有村“两委会”干部5名。

思居村位于城区北郊，幅员面积5.8平方公里，12个村民小组，3886人，入住农户636户。村党委下设8个党支部，党员133名，现有村“两委”干部6名，大学生村官1名、村挂职锻炼干部1名。

古圣村位于草街街道嘉陵江畔，幅员面积13.2平方公里，辖11个村小组，现有农业人口1214户，3019人。一个村级党委下设5个党支部，现有正式党员147人。

佛山村位于双凤西北部，幅员9平方公里，划分为15个网格，户籍人口1729户，5020人。党支部设支部委员3人，其中支部书记1人，助理1名，设15个党小组，在册党员111人。

当前基层党组织法治能力建设的做法与成效

思想建设，农村干部群众法律意识得以增强。充分利用“普法宣传”和“法治宣传月活动”，通过法制专项宣传、制作法制宣传栏，发放各类宣传资料，悬挂法制宣传横幅，专题讲座、案例解剖、法制学校、村（居）民开放日等形式，制定村规民约，加强网格间法制宣传教育。组织党员干部学习宪法、治安处罚法、合同法、水法、村民委员会组织法、选举法、继承法、物权法、妇女儿童权益保护法、保险法、食品药品监督管理法等法律法规，并参加上级党组织的法律考试。在自己懂法的前提下，向广大村民宣传法律法规，让群众也会用法律来保护自己的合法权益。通过广泛的普法宣传，群众依法办事和依法维权的法律意识普遍增强，为深入推进民主法治建设提供了坚强的后盾。

制度建设，农村依法治理水平得以提升。一是推行综合治理，以村（社区）网格化管理、拓展服务为切入点，打造“一网格一党小组”的工作模式，实行干部、党员与困难群众“双联系”制度，建立“便民联络卡”、“服务承诺卡”机制，充分发挥党员先进模范作用，互补完善基层组织服务功能。二是推行合作治理，搭建“爱心工程”服务平台，全面开展亲情化服务活动。三是建立“三级联审制度”，凡涉及土地对外发包、基础设施建设、集体资产处置以及党员发展等重大事项，由村“两委”合议初审，报上级党委政府备案复审，再执行上级干部列席村（社区）重要会议制度，履行民主程序，集体审议。

队伍建设，农村法律服务水平得以强化。健全了村级监督约束机制，定期公开党务情况，提高群众参与热情。设立支部（党委）书记接待室，每周接访群众不少于1天。公开各级监督举报电话、网络信箱、意见箱，畅通群众意愿反映渠道。强化人民调解工作机制。充分发挥平安大嫂、村级调委会职责，拓宽农村社情民意表达渠道，建立健全矛盾纠纷排查调处机制，依法妥善解决农村社会的苗头性、倾向性问题。

基层党组织法治能力建设存在的主要问题及原因

近年来，合川区基层党组织民主法治建设取得明显成效，但受思想认识、利益驱动、固有观念等多种因素影响，仍存在一些较突出的问题。

部分基层党员干部自身素质有待提升

部分村两委会班子整体素质不高，合作效力不强，开拓精神不足。一是思想素质不够好。有些村干部缺乏事业心、责任感和宗旨意识，认为当村干部无利可图，工作动力不足。二是文化水平不够高。部分村干部还是初中以下文化程度，对上级的政策理解不了，法律法规也把握不好，甚至一些简单的统计表册也做不了，严重影响工作效率。三是工作能力不够强。部分村干部不善于运用科学理论武装头脑、领会不透上级精神，解决实际问题的思路不宽、办法不多。

部分村干部法治观念淡漠、法律素质低下，导致基层党组织依法执政能力不强。一是部分村干部法律知识欠缺，对一些常用的法律知识有所掌握，但不全面；二是部分村干部法治意识欠缺，有的甚至错误认为基层民主法治建设就是普法，自身依法办事观念不强，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。三是部分村干部法治思维欠缺，运用法治方式和手段机械，尤其是在出现突发性事件时，难以做到统筹兼顾，依法处置。

部分村民法治认识不足，依法解决利益诉求的预期不高。一是部分村民认为法律服务、司法手段门槛高、成本大、耗时长，宁可信“访”也不信“法”，习惯于依赖政府通过行政手段解决问题。二是在征地拆迁、山林纠纷等涉及群体利益时，部分村民抱着“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的思想，选择集体上访，甚至出现过激行为。三是存在个别执法主体执

法不严、司法不公、以言代法等不良现象，挫伤了广大群众支持、参与法治的热情和信心。

长效机制不健全

党务、村务（政务）公开不够透明。有些村干部凭经验办事，随意性比较大，工作的制度化、规范化和法治化大打折扣。该开会讨论决定的重大事项没开会讨论，该做记录存档的没记录存档，该公开招标的工程没公开招标，该依法公开的村务没公开，从而使极少数村干部侵占村民利益有机可乘，引起村民的不信任和不满。

普法工作实效不明显。一是普法工作开展形式比较单一。主要借助赠送法规、以会代训、集中宣讲等传统方式。二是普法队伍力量比较薄弱。有些普法者自己也没有经过系统、全面、深入的法律培训或学习，法律素质的缺失滞缓了基层普法工作的进程。三是普法对象的参与热情比较低。一些基层群众总认为学法是领导的事，用法是专业人员的事，跟自己关系不大。四是普法工作存在空挡和死角。农民的时间掌控比较自由，农闲农忙季节性比较强，此外随着个体、私营、合作等经济形式出现，农民从业趋于多样化，人员流动性加大。

基层党员队伍建设有待加强

党员干部队伍后继乏人的问题比较突出。随着新农村劳务产业的迅速发展，农村剩余劳动力尤其是青壮年劳动力以务工形式向城市大量转移，导致农村基层队伍中党员难发展，而现有党员年龄结构明显偏大。比如，双凤镇佛山村的111名在册党员中，45岁以下的党员仅有17人。这又导致基层党组织队伍中村官难选。此外，农村干部收入低，事情繁杂，青年人不愿意从事这项工作，出现“无德不能用，有才不愿干，无才干不了”的尴尬局面。

失联党员管理措施不力。随着党员流动的日益频繁，部分基层党组织存在党员组织关系管理混乱、少数党员失联失管的现象。这些失联党员去向不明、工作不定、党费不交、思想不稳，成了党员队伍中被遗忘的群体，基层党组织缺乏有效的手段措施，对失联党员的归位、管理不到位。

出现以上问题，主要有以下四点原因：一是部分农村基层干部不适应农村政制改革的新形势，对农村民主法治建设感到茫然，以致消极被动应付。二是部分农村普法教育不到位，针对性、实效性不强，甚至流于形式。三是个别人打着为民争利、为民请命的旗号，借机利用农村的矛盾纠纷，组织策划并煽动村民违反规定越级、多次重复上访。四是农村社会关系复杂，部分党组织统筹全局的能力不强，村委会成员素质不高，使一些不法势力、宗族势力乘机制造事端，严重干扰了农村生产生活秩序和民主选举。

进一步推进基层民主法治建设的思路与路径

必须将加强基层党组织法治能力建设，作为推进社会主义民主法制建设的基础性工程来抓，并且常抓不懈。

强化基层党组织队伍建设，提升基层党组织法治建设能力

一要强化基层党组织书记队伍建设。按照“守信念、讲奉献、有本领、重品行”的要求，采取上级选派、跟踪培养、群众推荐等方式，将政治素质好、法治意识强、服务水平高、自觉遵规守纪、依法办事、善于做群众工作的党员，选拔到党组织书记岗位，使之成为基层治理法治化的组织者、推动者、实践者。二要创新基层党组织成员的培训模式。坚持“实际、实用、实效”原则培训基层党组织成员，并可选送现任党组织成员和后备人选参加大专以上学历教育，加快改善基层党组织成员知识结构，保证每村至少有一名大学生从事村委会工作。三要主导政绩考核的法治导向，把法治水平和法治状况纳入基层党组织和领导干部政绩考核，作为干部评先评优，进退留转的重要依据，充分发挥法治考核在基层干部谋发展、搞建设、抓稳定上的导向作用。

加大普法工作力度，夯实基层民主法治建设的法制基础

充分发挥各种宣传媒体作用，开展经常性农村普法教育和政策宣传，大力宣传党在农村的基本政策和国家法律法规，特别要重视宣传与农民生产、生活密切相关的法律法规，增强农村群众依法办事、依法维护自身合法权益的意识。定期组织乡村干部集中学习法律和政策，把法律政策学习作为基层干部培训的主要内容，深入开展政策宣讲，增强乡村干部的依法执政意识和法律水平。

强化制度建设，做好基层党建工作制度机制与基层法治建设的有机衔接

从根本上讲，基层党建工作还是要依法依规来推进。因此，我们要着眼于巩固党执政的组织基础，以党章为根本遵循，深化党的基层组织制度建设。一要进一步健全完善基层党组织领导班子建设制度、基层服务型党组织建设制度、党员队伍建设制度和严格党内政治生活等制度，并与法律法规搞好衔接协调，不折不扣抓好执行和落实。二要把党组织的制度规定与基层治理的各项制度机制有机协调起来，完善党组织领导的基层群众自治制度，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理、自我教育、自我服务，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。三要构建基层组织法治服务格局，以网格化管理为依托，以社会化服务为方向，建设完备的法律服务体系，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设。四要健全基层组织依法开展工作的机制，重点围绕服务群众，建立基层综合服务管理平台，健全化解纠纷机制、社会矛盾预警机制、利益表达机制、协调沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道，及时反映和协调群众各方面各层次利益诉求。

抓好基层党员队伍建设，发挥基层法治建设中的模范带头作用

一要以严格标准为基础，提高发展党员质量。严格贯彻执行“坚持标准、保证质量、改善结构、慎重发展”方针，积极发展思想积极上进、工作刻苦努力、作风公道正派、起到先锋模范作用的同志入党，从“入口”处提高基层党员的整体素质。二要加强对基层党员干部的法制宣传教育，大力弘扬法治精神，广泛普及法律知识，自觉遵守党规国法，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作有序开展。三要以“失联党员归队工程”为抓手，建立健全失联党员管理办法。针对失联党员流动性强、联系难的特点，探索建立信息化管理数据库，建立电子信息档案，实行户籍化管理，及时更新数据库，实行实时动态管理，做到“联系一个、掌握一个，管理一个”，确保每个失联党员不离队、不掉队。“集中式”归队，理顺失联党员的组织关系。找到失联党员后，通过电话、信函、网络等方式，广泛征求相关单位和个人意见建议，确保每个失联党员都找到一个“家”。

课题项目：本文为中共重庆市委党校、重庆行政学院校级课题的成果报告，课题组负责人：王倩，单位：中共重庆市合川区委党校；课题组成员：汤洪武、于群飞、胡荷、刘永、杨伟、唐春燕、唐友谊、唐黎、罗静。

（工作单位：中共重庆市合川区委党校）