景 辉

（新疆维吾尔自治区草原总站，新疆乌鲁木齐830049）

玛纳斯县草原生态保护补助奖励机制政策效益评价

景 辉

（新疆维吾尔自治区草原总站，新疆乌鲁木齐830049）

玛纳斯县自2011年实施草原生态保护补助奖励机制以来，草原生态得到明显改善，农牧民收入大幅提高，畜牧业出现了快速发展的态势，加快了草原畜牧业转型工作。本文对玛纳斯县实施草原生态保护补助奖励机制政策以来取得的成效进行了分析，并提出了存在问题及建议，最终使草原生态保护与牧区可持续性发展两者兼备。

草原生态补助奖励机制；效益；建议

10.16863 /j.cnki.1003-6377.2016.05.014

2010年10月，国务院在新疆、内蒙古、四川、青海等13个主要牧区省份启动实施草原生态保护补助奖励机制（以下简称补奖机制），数据显示，“十二五”期间，中央财政累计投入资金773.6亿元，在13省区和新疆生产建设兵团、黑龙江省农垦总局启动实施了第一轮草原补奖政策，有力地促进了牧区生态恢复、牧业生产发展和牧民生活改善，开启了草原休养生息的新时代。

贯彻落实补奖机制对全面促进新疆维吾尔自治区草原生态保护建设意义重大而深远。实施草原补奖机制最主要的目地就是为草原生态恢复奠定基础，能够使退化严重的草原通过实施阶段性禁牧得以休养生息，能够使超载过牧的草原通过实施草畜平衡防止退化从而最大限度的保护天然草场、恢复生态。

1 草原补奖机制政策研究

草原补奖机制实施5年来，新疆及国内其他省份的专家和机构对补奖机制实施效果做了不同层面的分析研究，其中：李雪峰（2016）通过对玛纳斯县草原补奖机制实施前后草地生态指标的地面监测，结合遥感影像，气象数据综合评价分析，结果显示：全县天然草原植被平均盖度，平均高度比实施前分别增加了7.9个百分点和45％，鲜草总产量比实施前增加了8.87％，退化草地的生物量和牧草产量比例提高,退化草地群落结构组成得以改善，草地生态系统的服务价值有了一定提高。

萨格萨（2016）通过对鄂尔多斯市实施草原生态保护补助奖励机制政策以来取得的成效进行分析，结果表明：鄂尔多斯市自2011年实施草原生态补助奖励机制政策以来，草原生态得到明显改善，全市沙化和荒漠化土地面积持续减少，库布齐沙漠治理率达到25％，基本趋于稳定，毛乌素沙地治理率达到70％，沙害基本消失，丘陵水浊明显减弱，草原生态环境得到逐步恢复和改善。农牧民收入稳定增长，全市农牧民人均纯收入由2011年的10 047元增加到了2015年的14 420元，增长了30.3％；人均生活消费支出由2011年的9 613元增长到了2015年的14 224元，增长了32.4％，同时也加快了草原畜牧业的快速发展和牧民生产生活方式的转变。建议：在今后工作中要完善草原生态保护补助奖励机制政策：一是要制定科学合理的补助标准；二是进一步完善政策内容；三是在完善政策内容基础上建立草原生态补偿的长效机制。李英（2015）通过对四川省松潘县实施草原生态保护补助奖励机制政策具体落实情况进行分析，结果表明：四川省松潘县自2011年实施原生态保护补助奖励机制政策中存在的问题：一是基础设施建设落后；二是经营资金不足；三是补偿标准单一，补偿期限短；四是农牧民缺乏现代科学技术；五是草原管护人员工资过低。建议：一是制定相关的草原补奖机制的法律法规；二是对草原补奖机制政策延迟期限、提高补偿标准、扩大补偿范围;三是将尚未确权的草原纳入到产权的保护范围内，保护国有资产的安全性；四是：通过转移牧区剩余劳动力，缓解人口对草原草场的压力，从而达到草畜平衡。

为完善草原补奖机制政策，我们对玛纳斯县五年来实施草原生态保护补助奖励机制政策争取的生态效益，经济效益和社会效益进行了分析，对存在问题提出了建议，为进一步制定和实施草原奖补机制政策提供借鉴。

2 玛纳斯县落实草原生态保护补助奖励机制政策实施情况

2.1基本情况

玛纳斯县地处新疆腹地，与北部塔城，西部伊宁呈三角鼎立之势，素有乌鲁木齐西大门之称。玛纳斯县位于天山山系北坡中段，准噶尔盆地西南缘，是昌吉回族自治州最西的一个县。地处北纬43°28′～45°20′，东经85°41′～86°43′。总面积11 420 km2。玛纳斯县地势南高北低。自东向西北倾斜，地貌分山区、平原、沙漠。南部天山山区和丘陵。海拔650～5 200m，沟壑纵横，树木丛生，水草丰富，是天然的牧场。玛纳斯县属灌溉农业区，发源于天山冰峰的玛纳斯河，塔西河是玛纳斯县灌溉的主要水源。属典型温带大陆性干旱、半干旱气候。玛纳斯县是新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州所辖的农业大县，截至2013年，玛纳斯县辖7个镇、1个乡、3个民族乡：玛纳斯镇、乐土驿镇、包家店镇、凉州户镇、北五岔镇、六户地镇、兰州湾镇、广东地乡、清水河哈萨克族乡、塔西河哈萨克族乡、旱卡子滩哈萨克族乡。牧民总户数5 616户，人口14 834人。全县拥有天然草场58.04万hm2，占土地总面积的52.76％。全县共有8个草地大类，20个亚类和92个草地类型。

2.2草原奖补机制政策具体实施

今年玛纳斯县落实草原禁牧面积20万hm2，草畜平衡面积30.18万hm2，牧草良种补贴面积0.33万hm2，牧民生产资料综合补贴牧户3 529户，共发放草原生态保护补助奖励资金2 103万元。主要采取以下措施：一是健全领导机构，保证草原补奖机制工作顺利运转。县政府形成主要领导负总责，分管领导具体抓，财政、畜牧等部门配合抓的工作机制。二是完善管护站及队伍建设，增强管护能力。全县采取与林业管护站合署办公、改扩建草原监测站等多种方式完善禁牧管护站、草畜平衡监管站建设。全县共建设管护站9个，聘用管护人员44人。设立季节性检查站10个，建立禁牧区管护站3个，聘用管护员15人。建立草畜平衡区监管站6个，聘用管护员29人。管护人员工资全部纳入县财政预算，管护人员工资基本得到了保障。三是规范资金管理，严格按照州草原生态保护补助奖励资金管理办法，资金管理实行专户管理、专账核算。资金发放实行村级公示。纪检、财政、审计、畜牧等部门采取季度巡查、年终验收等方式，对资金管理、发放情况进行督查，保证资金规范管理和使用。四是规范档案管理，建档立卡细化到户。严格按照自治区人民政府、自治区畜牧厅、昌吉州草原奖补机制政策考核评价标准进行档案整理、归类、建立专档。对牧户信息采集录入表、草原承包表册图、资金发放登记造册表、基本草原划定图表册、牧草良种补贴面积图表册等资料全部建档立卡细化到户，并全部实行档案电子化管理。五是采取各种媒体宣传草原奖补机制政策。如电视、报纸、网络、新闻媒体。特别是今年借助以“保护草原生态建设，建设和谐家园”为主题的自治区草原保护宣传活动，向广大农牧民宣传国家、自治区关于落实草原生态保护补助奖励机制政策的法律、法规，使这项惠民工程家喻户晓，深入人心。充分调动了广大农牧民参与草原奖补工作的积极性，成为草原方面惠及农牧民的一项最大普惠性政策。

3 奖励机制成效

草原奖补机制政策的深入落实，加快了草原畜牧业生产方式转变，拓宽了农牧民就业增收渠道，政策落实成效日益显著。

3.1生态效益

玛纳斯县实施草原生态保护补助奖励机制后草原植被状况总体上得到进一步改善、生态环境好转。据动态监测数据、并结合遥感影像资料及气候因素综合分析全县天然草原植被平均盖度，平均高度比实施补奖机制前分别增加了7.9个百分点和45％，禁牧区优良牧草比例比草原补奖机制实施前提高了10％～15％，毒害草、劣质牧草比例减少，草场比例得以提升。鲜草总产量比实施补奖机制前增加了8.87％，全县平均载畜能力比实施草原补奖机制前提高了37.08％，草场载畜能力增加，生态效果显著。

3.2经济效益

近年来玛纳斯县加大畜牧业资金投入力度,家禽饲养量达到1 677.36万只；出栏牲畜110.2万头只，其中牛出栏5.2万头只，羊出栏80.6万头只，生猪出栏24.4万头，家禽出栏1510万只；畜产品产值达到25.2亿元，可占到大农业产值的45％，比去年增加了45％。落实禁牧20万hm2，草畜平衡30.8万hm2，兑付草原生态奖补资金2 517万元。种植牧草0.98万hm2，新建草畜联营合作社5个，其中示范合作社2个。申报“三品一标”（无公害农产品、绿色食品、有机食品；农产品地理标志）畜产品5个。“四个百万”（百万只肉羊产业基地，百万亩生态有机农业基地，南郊山区百万亩生态观光草场，北部百万亩沙产业和绿色屏障）产业基地稳步推进。建成牧民定居房580套，实施牧区安全饮水工程，解决了4 000多牧民饮水安全问题。实施退牧还草项目和落实草原生态保护奖励补助机制政策，北部沙漠禁牧区实现了禁牧，对南郊山区放牧牲畜载畜量达到控制。加快草原畜牧业转型工作。积极推进草畜联营合作社建设，保证草原畜牧业的可持续发展。2011年，县委、县人民政府将肉羊产业做为“十二五”现代农业和农牧民持续大幅度增收的战略性支柱产业，财政每年投入1 000万元政策补助资金，加快肉羊良繁场建设和肉羊杂交改良整村整乡推进工作，加快肉羊专业交易市场、育肥场及屠宰加工储备等市场体系建设，到“十二五”末实现“一万只核心种群、十万只良繁基地、百万只杂交肉羊”的总体目标，全县地方生产总值由2010年的101.9亿元，增长到2013年148.6亿元，增长了69％；农牧业生产总值由2010年的41.7亿元增长到2013年的58.1亿元，增长了72％；随着生活质量的逐步提高以及物价水平不断上涨，农牧民生活消费支出呈现逐年增加的趋势。全县农牧民人均纯收入由2010年的8 554.68元增加到2013年的13 014元，增加了65.7％；人均生活消费支出由2010年的3 458.14元增加到了2013年的6 119.06元，增长了56.5％。（见表2）

表2 玛纳斯县草原生态补奖政策实施期间农牧民经济情况

3.3社会效益

玛纳斯县实施草原奖补机制政策后社会效益十分显著。一是牧民生产、生活方式发生较大转变，增收效果显著。通过发放草原补奖机制资金，直接增加了牧区农牧民家庭生活收入。随着草原补奖机制的落实和“退牧还草”工程的实施，牧区牧民的生产生活水平得到了很大的提高，100％的牧民不同程度实现了“定居”。牧民的生活质量得到了明显提高；二是加快了草原畜牧业生产方式转变，拓宽了牧民就业增收渠道。围绕草原生态补奖机制的实施结合“退牧还草”、“肉牛肉羊产业发展”等草原生态保护建设工程和产业发展项目，2014年新建草畜联营合作社5个，其中示范合作社2个。同时鼓励牧民向其它产业转移。如：开发特色牧区生态旅游业，发展少数民族牧区特色经济。同时鼓励牧民参加农机修理，汽车驾驶等工种的技能培训。发展具有民族传统特色的烹饪，畜产品加工等二三产业。促进草原畜牧业向规模化养殖，集约化经营，标准化生产转变。

4 存在问题

4.1牧户基数不断增加

牧区新增牧户多，生产资料综合补贴缺口大。国家下达我区享受牧民生产资料综合补贴的牧户为2008年底数据，由于牧民分户不断增加，牧户数量逐年增长，当前牧区实际牧户数远远多于国家下达的牧户数，新增牧户享受不到国家政策补贴，造成了新的不公平。

4.2法律机制不完善

政策的实施取决于法律法规的制定，由于部分集体草场未确权承包，补奖资金发放问题较多。部分牧场（村集体）将补奖资金平均发放或集中用于发展生产。

4.3牧区草原资源现状不明晰

当前草原奖补机制工作的开展所依赖的基础资料是上世纪80年代末第一次草原资源调查数据，随着时代的变迁、社会经济的快速发展、牧区人口的大量增加、草原资源发生了巨大的变化，已远远不能满足人们现代生产、生活的需要，不能为政府与草原行政管理部门提供科学管理依据、为广大农牧民服务。

5 建议

5.1统筹规划、精准助力

确定生态优先的草原发展战略。草原是我区重要的战略资源，是生态文明建设的主战场。加强草原生态环境保护，实施重大草原生态工程，深入实施草原奖补机制政策，严格实施基本草原、草原禁牧、休牧和草畜平衡制度，提高禁牧补助和草畜平衡奖励标准，促进草原生态的恢复。5.2打造新常态的草原信息平台

加强草原基础工作，开展第二轮草原资源普查，做好基本草原划定，草原确权承包和牧户基本信息采集工作，强化动态管理，确保基础数据的真实性和准确性。

5.3 确保资金监督管理

对深入实施草原奖补机制政策，建立年度财务审计制度，健全激励和约束机制。进一步加强草原生态保护补助奖励资金管理，提高资金使用效益。防止资金“跑、冒、滴、漏”。

5.4 完善绩效考核体系

对各县（市）年度完成草原生态保护补助奖励资金的支出、绩效等目标由自治区相关单位进行年度综合性考核与评价，对工作突出成效显著的地区给予奖励。其奖励资金由当地的地方政府统筹安排用于草原生态保护和牧区生产方式转型升级等相关的草原建设方面。

[1]李英.实施草原生态保护补助奖励机制政策存在的问题、成因分析及几点建议[J].草业与畜牧，2015，（3）：60-62.

[2]萨格萨，马剑波，斯日古楞，等.鄂尔多斯市实施草原生态保护奖补机制政策效益分析[J].草原与草业，2016，（1）：3-5.

[3]李雪峰，玛纳斯县草原奖补机制生态效益评估[J].安徽农学通报，2016，（22）：101-102.

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Evaluation on the Efficiency of Grassland Ecological Protection Subsidies Reward System in M anas County

JING Hui
（Grassland Station of Xinjiang Uygur Autonomous Region,Urumqi830049,China）

Grassland ecological protection subsidies reward system has been implemented in Manas County since 2011,grassland ecology has been improved significantly,the income of farmers and herdsmen has been largely increased,animal husbandry has developed rapidly which accelerates the transformation of animal husbandry in grassland..The paper analyzes the efficiency achieved since the system was implemented in Manas County,puts forward the existing problems and suggestions,and provides scientific reference for the implementation of the system.

grassland ecologicalsubsidy reward system；benefit；suggestion

S812

：A

：1003－6377（2016）05－0074-05

农业部农业技术试验示范项目“新疆牧草品种区域试验”（13162130106232048）

景辉（1964-），女，满族，畜牧师，从事草原生态项目经济管理、生态经济评价与规划等方面的研究。E-mail：2320291860@qq.com

2016-07-02，

：2016-07-28