李永亮

（中共哈尔滨市委党校，哈尔滨150080）



哈尔滨小城镇创新发展研究

李永亮

（中共哈尔滨市委党校，哈尔滨150080）

摘要：推进哈尔滨小城镇创新发展的对策是：创新思路，科学谋划，顶屋设计发展战略；多管齐下，打破制约，从要素驱动向创新驱动转变；遵循规律，扩大消费依靠投资消费协商拉动新局面；因地制宜，分类指导，推广成功经验和模式；立足市情，制度创新，提供持久动力。

关键词：哈尔滨；小城镇；创新发展

《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》已经正式公布。这是一部指导我国走新型城镇化道路的纲领性文件，内容全面丰富，指导性强，意义深远。新型城镇化是实现有中国特色社会主义现代化的必由之路，是建设美丽中国、实现中华民族伟大复兴“中国梦”的必然选择。而要扎实推进新型城镇化建设，特别是要提高城市可持续发展能力，提高城市规划建设水平，创造生态文明新型城镇化环境，迫切需要从新型城镇化建设体系上进行改革创新思维，用改革创新助推新型城镇化建设。

一、哈尔滨小城镇发展存在的问题

（一）对城镇化的认识不清晰，顶层设计不到位

一是哈尔滨小城镇建设在总体规划上，缺乏顶层设计和总体规划，使得每个城镇的建设存在不同程度的盲目性，没有自己的特色和功能定位。二是有些领导干部对城镇化的内涵及推进城镇化的重大意义、目标、路径和任务等，缺乏清晰认识。

（二）粗放式城镇化，效率低下

粗放式城镇化的一个主要表现就是城镇化的圈地运动。目前我国土地市场混乱和土地管理失范涉及面广、范围大，已经不是个别地区的个别现象。另一个表现就是县域城镇发展的行政干预比较强，城镇数量的增长本身不能代表县域城镇化水平的提高。特别是在欠发达县域，城镇的发展与经济的发展没有必然的联系。

（三）基础设施建设投入不足，要素集聚能力较弱

一方面，小城镇基础设施建设、环境卫生治理、公共服务体系建设等方面的投入严重不足，导致县镇与哈尔滨不仅在经济方面，而且在社会、文化、医疗和教育等各个领域的发展差距加大，县镇城镇化进展缓慢，部分县镇日益凋敝。另一方面，有些基础设施建设时轰轰烈烈，在使用过程中的损耗却少有人问津。养护维修资金更是少得可怜，以至于许多设施在多年之后成了残品，不仅不能正常发挥作用，有的还带来负面影响。

（四）体制机制不健全，制约着城镇化发展

目前，户籍、劳动就业、社会保障、土地、财政体制、金融等方面体制机制改革滞后，经济政策和社会政策不协调，政府管理方式有待创新，履行社会管理和公共服务职能难度大，行政体制改革滞后制约着城镇化发展。

二、哈尔滨小城镇创新发展的制约因素

（一）人口红利流失严重

随着东南沿海地区经济加快发展，高层次人才及成熟产业工人“东南飞”现象比较突出，甚至一般人口流失问题都十分严重，社会人口老龄化严重，已出现“未富先老”现象。截至2013年底，哈尔滨市60岁以上老年人口为164.05万人，老年人口占总人口的16.5%，远高于全国平均水平。其中，农村留守老年人达30万，占农村老年人口的40%。据抽样调查显示，哈尔滨农村空巢家庭已达到71.3%。哈尔滨在输出人口方面付出了巨大公共成本的同时，又要承担与转移人口相关联、责任和投入更大的社会养老服务成本，输出地的双重责任和压力都十分巨大。

（二）土地优势受到制约

据统计，目前全市农村居民用地面积为1243平方公里，户均宅基地面积976.9平方米，是规定最高标准（350平方米/户）的近3倍多，超出规定面积798平方公里。如果激活这些集体建设用地资源，不但可以复垦出上百万亩的耕地，而且可以成为推动城镇化建设的“聚宝盆”和“蓄金池”。但是目前受制于相关制度瓶颈，国有建设用地指标少，土地性质变更难，特别是城市规划区范围外的农村集体建设用地不能流转，严重影响了产业项目建设和城乡一体化发展进程。

（三）政府投入及债务压力较大

上半年，全市固定资产投资增速逐月放缓。阿城、方正、通河投资总量回到了5、6年前的水平。地方公共财政预算收入，市本级下降了5.7%，区级和县级分别下降了7.9%和20.5%，通河、尚志分别达到了42.2%、40.2%。同时，已进入偿债高峰期，2015年市级需偿还的直接债务本息规模高达300.6亿元。同时，土地出让金也大幅减收，对到期政府债务的按时偿还造成了较大影响。在地方政府去债务化和房地产市场去库存化的双重压力下，也致使工业化和城镇化面临强制性调整局面。

三、推进哈尔滨小城镇创新发展的对策建议

（一）创新思路，科学谋划，顶层设计哈尔滨小城镇发展战略

1.注重统筹，确保小城镇建设有序推进。一是统筹兼顾，协调编制好各项专业规划。小城镇建设是一项系统工程，要将交通、能源、电信、环境治理、园林绿化、给排水、历史文化名城保护等专业规划，与小城镇发展规划进行科学有效衔接，统筹协调好彼此之间的关系。二是镇村建设要融合。从自然环境、产业基础、经济条件、生态状况等实际出发，因地制宜，循序渐进地推进乡镇合理归并，培育中心镇和重点镇，并注重提升小城镇的功能，切实提高新型城镇化水平。

2.科学定位，建立科学合理的城镇化体系。通过实施“扩区并市”的战略，重点发展尚志、双城两大中心城市，进一步增强这两个城市的经济实力和辐射带动力。在继续完善现有的中等城市的同时，还要兼顾到小城市的发展，使小城市逐渐的进入中等城市的行列。同时，对县城一级的小城镇也注重其规划，可以对具发展潜力较大的县城按照小城市模式来规划建设，通过梯次的建设，形成大中小城市共同发展的城镇体系。

（二）多管齐下，打破制约，推动哈尔滨小城镇建设从要素驱动向创新驱动转变

1.造就大批高素质创新人才。一是按照国家提出的“大众创业、万众创新”的总体思路，把创新驱动发展战略理念转化成为各级政府和企业的行动指南，把创新教育列入各级干部年度培训的主要内容；切实保护好知识产权，保护好各类人才创新创业的合法权益；充分发挥科学技术奖励政策作用，引导激发科技人员创新创业的积极性，促进创新性人才大量涌现，激发全社会的创新活力。二是实施创新型科技人才队伍建设工程，培育一批科技领军人才、一批科技创新团队和一支创新型科技人才骨干队伍，注重培养挖掘本地创新型人才。

2.在盘活农村集体建设用地上，争取中央和省的政策支持。一是打破集体经营性建设用地不允许征为国有建设用地的限制，真正建立集体与国有建设用地同等入市、同权、同价的城乡统一建设用地市场。二是打破征地区片综合地价2至3年调整一次，并由省政府批准的限制，授予市县政府对区片综合地价制定、调整和实施的权力，确定调整的原则是提高标准、减少区片、缩小价差，切实保护被征地农民权益。三是打破设施农业用地受基本农田保护区的限制，允许对温室大棚等设施农业用地的附属生产设施用地比例适当增加，并可集中使用，以促进农村土地集约化、规模化生产，推进现代农业发展。

3.在加大投入和防范地方政府性债务风险上争取中央和省更大支持。在争取国家加大投入力度的同时，一是在新增债务方面，建议国家在核定新增债务额度时，能够考虑北方城市存量债务规模较大、后续资金需求多，而财政基础较弱、财力困难的实际情况，对新建项目和在建项目给予核定一定额度，以满足在建项目和民生项目的急需。二是在存量债务方面，为避免出现债务逾期，化解债务风险，建议国家在核定哈尔滨市债券置换额度时，能够将债务利息包含在内，在一定时期内对现有存量债务本息实行全额覆盖，以化解债务风险。三是在发行债券方面，鉴于副省级城市财政体制相对完善，财力统筹能力相对较强的实际，建议给予副省级城市自行发债的权力。

（三）遵循规律，扩大消费，开拓小城镇建设更多依靠投资消费协调拉动新局面

1.上项目促基层。一是按照“产业结合、资本整合、产城融合”的思路，紧盯县域城镇化建设项目做好谋划包装工作。二是在招商引资方面要主动搭建平台，调动多方参与的积极性，建立城镇化产业联盟组织，指导社会资本按照板块、众筹方式进入城镇化建设领域。三是要切实抓好整县（市）城镇化建设试点、多规合一试点，强化对基层特别是试点地区的工作指导和服务，主动帮助基层解决发展中的难题，集中破解一批体制机制障碍。

2.积极扩大城镇化消费。扩大哈尔滨城镇化消费，要从实际出发，选好重点工作领域。一是建议要把握住户籍改革机遇，善于利用户改杠杆充分释放房地产市场活力及拉动力，解决重点区域商品房空置压力。二是加大公共基础设施投入力度，充分利用新型城镇化及“一带一路”战略投资导向，抓好城镇重大公共基础设施投资和建设步伐。三是促进城乡资源双向流动，积极研究相关办法，整合创建一批农村创业园和美丽乡村，鼓励和引导城市各类工商资本、技术、人才，特别是大学生、产业工人、外出务工人员到农村创业就业或养老度假，更好发展农业产业和城乡整体经济。

（四）因地制宜，分类指导，不断推广成功的工作经验和模式

2006年以来，哈尔滨在城镇化建设方面形成了“工业企业支撑、围绕园区集聚、都市农业发展、旅游产业带动、合作组织引领、村庄资源整合、集体经济壮大、生态建设助推”等一批发展典型。从哈尔滨积累形成的可复制可推广的城镇化模式出发，因地制宜分类指导，不断推广成功的工作经验和模式。

哈尔滨县域城镇化模式归纳起来，大体有四种主要模式，包括主导产业拉动模式、产城融合模式、强镇强村发展模式、合作组织带动模式。建议在进一步深入总结基础上，按照因地制宜、分类指导原则，加快面上铺开。一是着手研究部分人口集聚程度高、经济社会发展条件相对较好的县域实现撤县设市。二是推动重点城镇率先发展。三是加快美丽乡村建设。

（五）立足市情，制度创新，为哈尔滨小城镇建设提供持久动力

1.建立行政管理创新和行政成本降低的设市模式。一是转变政府职能，深化行政体制改革，加强政府监管能力，确保全市编制总量不突破，行政成本不增加。二是深入总结全市重点中心镇体制改革经验，进一步遴选5-8个不同等级城镇开展试点。三是向试点城镇下放管理权限，推动试点城镇调整管理体制、转变政府职能、完善管理功能、优化组织机构、创新人事编制管理、强化社会管理和公共服务。

2.积极探索小城镇管理体制改革。一是加快小城镇发展由政府主导型向市场主导型的转变，充分发挥市场机制在资源配置中的基础作用，健全城乡资源良性互动的市场体系，促进小城镇的快速发展。二是赋予小城镇政府在发展和管理小城镇方面必要的事权和人权，允许小城镇规划区内的集体土地使用权采取作价入股、出让、转让等方式参与小城镇的开发。按照分税制原则建立新型的财政分配关系，分配比例上要尽量向小城镇倾斜，从财政体制上为小城镇发展建设提供充足的调控资金。

中图分类号：F299.21

文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2016）07-0061-02

收稿日期：2016-04-07

作者简介：李永亮（1981-），男，山东德州人，讲师，研究方向：理论经济，发展经济。