王海霞 /通化师范学院

地方政府法治化是建设我国社会主义法治国家的突破口

王海霞 /通化师范学院

地方政府的法治建设是建设社会主义法治国家的突破口。地方法治政府的形式要件是地方政府行为程序化;实质要件是建成责任政府;精神要件是民本理念。这是地方法治政府建设的三个相辅相成的有机组成部分。文章主要对于地方政府法治化是建设我国社会主义法治国家的突破口进行分析。

依法治国;地方法治政府;程序;责任;制约

前言

在我国,一场依法治国,建设社会主义法治国家的革命正全面地进行着。但是,由于我国传统社会条件和现实状况的某种限制,社会理念中官本位、权力本位的思想仍然根深蒂固,因此,我们的法治建设任重而道远。如果说社会主义法治国家的建设是一项可持续发展的系统工程的话,那么,在这项宏伟的系统工程中,当前必须寻找出一个关键的突破口。

1.我国法治政府建设的现状分析

首先,随着社会主义市场经济的深入发展,地方政府所暴露出的问题足以提醒人们要关注对它的制约。这些问题表现在:地方政府领导人,尤其是“第一把手”的腐败问题日益严重,乱决策浪费国家资源的现象日益突出,地方政府个别领导人与黑社会相互勾结也时有报道,甚至个别地方出现整个政府体系垮掉的现象。其次,有利于正确调整中央和地方的关系。中国政治体制长期得以有效运行的一个主要原因在于利用中央权威制约地方,当前,中央的清政廉明是不争的客观事实。我们国家正处于一个深刻变化的阶段,如何既充分利用传统政治资源又发挥中央权威,调整中央与地方政府关系显得尤为重要。但是不管权力的重心向哪一方面偏重,如果不能很好地解决地方政府法治化这个问题,难免重蹈复辙,也无助于调整中央与地方的关系。其三,地方政府处于法治的最前沿,最面广量大,最直接面对社会,最敏感地影响到中央的权威。地方政府形象不佳,在民众心目中丧失的是整个政府的权威。其四,中央的法治方略需要地方政府的执行,中央的法治决策需要地方政府的贯彻。因此,地方政府的法治化程度,关系到整个国家法治的实现程度。问题是如何加强地方政府的法治化建设。

2.地方法治政府的基本构成要件

2.1形式要件——地方法治政府行为程序化

随着市场经济的发育与科学技术的发展,有序生产要求有序市场,而有序市场必然要求有序行政。而地方政府活动程序化是政府民主化、法治化的基本体现。地方政府的法治化建设应包括两个方面。一方面是依据规定政府职权和职责的实体法,一方面是依据规定政府如何行使职权和履行职责的程序法。此外,政府的行政效率低下也多半与程序上的混乱不无关系。正如任何事物都是内容与形式的辨证统一那样,没有实体和程序这两者的有机结合,人类的活动将无法展开。美国当代法理学界声名显赫的程序法学派明确断言“法律即程序”,法律就是制度化解决问题的程序和原则。我们也可以这样说,程序是法律的核心,没有程序,法律就形同虚设。程序具有预定性,它的基本功能在于限制和取消当事人为实现目的而选择手段的自由,将实现目的的手段规范化和标准化。程序可以限制程序义务人的主观随意性,当程序所预先确定的要件成立时,程序义务人必须按照程序的规定做出既定的行为,而无法利用手段选择的自由随意加速或者阻挠程序目标的实现。地方政府作为一个政治主体,在与其他地方政治主体相互联系、相互作用、相互制约的过程中,首先应遵循由法律预先确定的程序,因为在缺乏有序政治的宏观环境中,行政机关难免发生本身的角色错位,以及与其他政治主体之间权利义务配置失当等问题。因此,我国的整个政治体制运作之中,地方政府行政有序问题的解决,是我国进行法治建设的当务之急。

2.2实质要件——地方法治政府应该是责任政府

如果政府权力没有责任规则或者越出责任规则之外,也就意味着政府效能在人们心中的递减,必然会或多或少地丧失民众对权力的信任,民众对权力的这种消极态度,必然使权力的成本加大,从而形成权力任性与民众不信任权力间的恶性循环,甚至构成人心对权力的抗拒。在这里,责任体现了权力代价的预防功能,就是说,正是权力与责任的这种不可分离性,经常性地督促政府依赖自律,关注其权力的运行所包含的代价,通过权力者的自律达到权力制约的目的,从而使权力按法定的轨迹运行。显然,没有责任机制的政府不能成为法治政府。一旦政府的权力超越了责任边界,责任就变成一种违法责任和消极责任,就会构成对政府权力越界的一种惩罚,这种责任对政府权力的制约,主要体现在对政府行为的校正和心理的警戒。在这里,责任体现了权力代价的强制功能。也就是说,责任是政府运行的动力,也是政府运行的压力。当政府视责任为行使权力的必须时,那么,政府就会将责任置于自身的自觉行为之中,从而实现责任对政府的动力功能;但当政府官员纯粹将责任视为自身权力的额外负担时,则责任在政府官员那儿也就成了纯粹的压力,责任的恪守就会变得迫不得已,而不是理所当然,这样政府违法也就指日可待。政府的行为一旦违法,必须有相应的校正机制,否则,政府违法时对社会造成的秩序损害就难以恢复,权力自身的功能也将在失序中消失。责任能够恰当而有效地促使政府权力在法定的范围内行使。责任与权力的相关共存,不仅是本质属性,而且还可以降低监督权力的成本。因为凡是合法的权力行为,无须追加其他任何责任;凡是违法的权力行为,不管其实施主体是谁,都不能豁免,更不能放纵。当然,对于违法的权力行为,应按权力违法行为的性质、程序、情节、主观过错等指数,公正地裁量责任点。过重,会伤害政府行使权力的积极性,从而间接地导致政府权力的萎缩;过轻,则会使政府的某些官员心存侥幸,使责任不足以罚过,这样会使权力的行使者大错不犯、小错不断,最终影响人们对政府的信任。我国当前在地方政府权力规则上的缺陷,严重地抑制了人们对权力的自觉遵从。

2.3精神要件——地方法治政府首先应该是为人民服务的政府

我国政府既然自觉发动了这场体制改革的伟大革命,就应该更进一步自觉地与官本位观念作彻底决裂,承认利益主体多元化格局的形成与发展,确保各项相对人权利的伸张与实现。并在地方政府的行为中加重与强化“管官”的成分与导向,在理念上实现从官本位向民本位的转化,把为人民服务的宗旨变成具体的政府行为。正义、公平、公正既是一个道德准则,又是一种法律价值,是支撑社会主义市场经济的主要观念柱石。法治理念是一种现代化理念。当前我国在法治建设的进程中,首先应在地方政府系统中更新法律观念。其一,确立社会自治观念,即组成社会的个体的自治,突出公民、法人及其他组织的独立的法律人格,以及个体的合法权益,并在法治政府建设中,强化对社会主体独立的法律人格的尊重,强化对社会主体合法权益的保护。其二,确立国家为社会服务,而不是社会为国家服务的观念。其三,确立法律相对自主的观念。法律是人民意志的反映,法律来自于社会,法律具有自主性,只有这样的法律,才能具有制约和规范国家权力的功能。也就是说,只有人类对法律的理性指导,才谈得上理性的法律对国家权力的控制,才谈得上实现法治。

3.结束语

总之,为人民服务是法治政府权力运行的起点,是法治政府建设的原动力,关系到法治政府建设的价值导向问题;责任机制是法治政府的本质属性,是为人民服务的基本保证,关系到法治政府建设的路径问题;而行政程序化则是我国当前法治政府建设的核心,是法治政府不断完善的主要渠道,关系到法治政府建设的机制问题。笔者认为,上述三方面的要件是实现地方政府法治化的基本条件,也是目前完全应该具备的可行性条件。

[1]余先予主编.冲突法[M].北京:法律出版社,2012〔10〕

[2]江伟钰、陈方林.我国区际法律冲突的特点对策探讨[J].中央政法管理干部学院学报,2012(4)

[3]赵秉志、胡锦光主编.法律制度[M].北京:中国人民公安大学出版社,2011.

王海霞,通化师范学院,政法学院副教授,吉林省农村问题研究基地成员，研究方向为农村法律问题研究。