徐鹏程

摘要：近年来，地方政府债务风险问题一直是社会关注的焦点，加强地方政府债务管理，防范债务风险已成为政府治理的一项重要课题。从地方政府债务现状和成因出发，分析当前地方政府债务管理所存在的问题，并分别从债务规模控制，风险预警和债务监督等方面提出政策建议。

关键词：地方债务；债务管理；债务风险

中图分类号：D9

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.21.075

1地方政府债务现状及成因

1.1地方政府债务现状

在地方政府债务规模方面，截止至2014年，政府负有偿还责任的地方政府债务规模高达15.4万亿元，这一数字将在2015年达到16万亿，债务率将上升至86%；负有担保责任的债务为3.1万亿，承担一定救助责任的债务余额为5.5万亿元。与2013年6月份的数据相比，地方政府债务规模增加了4.5万亿元，增长高达41%；地方政府或有债务增长1.6万亿元，增长23%。由此可见，当前地方政府债务仍处于较高的扩张速度，控制债务规模增长仍面临着较大的压力。

在政府债务结构方面。截止至2014年末，从举债主体层级来看，省、市、县三级政府负债规模分别为2.1万亿、6.6万亿、6.7万亿，占比分别为：14%、42%和44%；从区域来看，东、中、西部地区分别占总规模的44%、25%和31%；从债务人的构成性质来看，主要是融资平台、政府部门和机构、事业单位及国有企业，分别占39%、24%、22%和15%；从债务资金来源看，银行贷款占比51%、地方政府债券占8%，其余为企业债券、应付款、信托等。

从地方政府债务资金的用途来看，债务资金主要被用来改善市政设施，加强交通运输建设，保障性住房建设，收储土地以及民生领域，这几方面所用债务资金分别占总债务资金的31%、12%、12%、11%、19%。从实践经验来看，地方政府债务在地方经济发展、改善民生等方面发挥了重要作用。特别是在2008年国际金融危机后，国际及国内经济都面临着严峻的形势，地方政府债务在各地区稳定经济增长的工作中发挥了重要作用，避免经济硬着陆。

1.2地方政府债务的成因

在经济增长进入“新常态”，过去的高速增长将一去不复返的背景下，地方政府债务规模的快速扩张使得地方政府债务风险迅速增高，给经济健康发展埋下了隐患。造成地方政府债务大幅增长的原因主要有以下几方面：

第一，政府间财权和支出责任严重错位是地方政府大规模举债的根本原因。在1994年实行分税制改革后，出现了财权不断上移，而支出责任不断下移的趋势，使得地方政府的财政缺口不断扩大，收支状况恶化。尤其是近年实行的“营改增”断掉了地方政府最大的财政收入来源，使财权进一步上移。因此，在面对地方经济发展的资金需求时，各地方政府越来越显得力不从心，靠借债筹集资金来满足社会民生需求自然成为了最有效的途径了。

第二，“唯GDP论”发展观念下的产物。GDP作为各地方政府政绩考核的重要指标，对地方长官的升迁有着重要的影响。在这种激励机制下，各地推动GDP增长的冲动不断膨胀，而提高GDP最直接、最有效的手段莫过于大规模的政府投资，通过大量的基础设施建设来拉动GDP增长，在财政收入有限且缺乏有效的监管制度的情况下，地方政府债务出现了爆发式的增长。因此，2008年金融危机后，国内经济增长面临巨大的压力，各地方政府融资平台如雨后春笋般的出现也就不足为奇。

第三，地方政府的“道德风险”也是债务规模扩张的一大原因。我国是单一制国家，上级政府在某种程度上充当着下级政府的保证人，当下级政府出现债务违约时，上级政府不得不帮助其偿还。因此，各地方政府债务风险最后均会转移到中央政府，造成系统性风险。这使得地方政府在举债问题上显得更加轻率，缺乏对债务风险足够的警惕。

2地方政府债务管理存在的问题

近年来，地方政府债务风险问题得到了社会的广泛关注，政府也在不断加强债务管理制度的建设并取得了一些成绩。如2014年通过的新预算法对地方债务做出了制度性的安排。9月份，国务院依据新预算法的精神，颁布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，对地方政府债务举债机制、规模控制以及风险防范等方面做出更细致的规定。但由于一些体制机制上的问题尚未得到根本解决，地方政府债务管理仍存在一些突出问题：

2.1债务规模扩张难以有效控制

当前，为降低债务规模增长速度，新预算法中已规定了对地方政府债务余额实行限额管理，却并没有具体说明如何确定限额，如何在控制债务风险的同时，能最大限度的满足地方政府的债务融资需求，仍需更进一步的研究。且我国对地方政府的政绩考核体制过于强调GDP的做法仍未改变，地方政府在举债时缺乏风险意识，只重视眼前利益，轻视长期规划，前任政府举债后任还的现象已成为常态。因此，地方举债的冲动尤在。同时，各地在今后一短时期内仍有较大的举债需求。当前，我国经济已告别高速增长时代，各地区均承受着较大的经济增长压力，尤其是中西部欠发达地区仍需要通过举债融资来满足经济发展需求。另一方面，少数地方政府存在违规或变相举债。部分地区仍存在通过融资平台借款的现象，或违规提供债务担保。

2.2缺乏完善的债务风险管理机制

第一，在地方政府债务的举债机制存在“道德风险”。新预算法已允许省级政府在规定的限额内代地方政府举债，这实质是由省级政府为地方政府提供信用担保，造成了债务的使用和偿还错位。若地方债务无力偿还债务，省级政府将不得不代为偿债，这必将助长地方政府“重借轻还”的心理，增加债务违约风险。

第二，缺乏相关的问责机制。各地方官员出于政绩考核的压力和个人政治前途的考虑，在发展经济的相关决策中过于急功近利，贪功冒进，在负债时缺乏应有的谨慎和风险意识，为追求短期利益，过度举债，给未来政府增加巨大的偿债压力，并增加了财政风险。

第三，尚无完善的债务风险预警体系。当前我国的政府债务风险评估指标大多借鉴发达国家标准，而我国在政治体制上与西方发达国家存在加大差异，且我国地方政府债务的产生、用途和作用机制与西方国家都有不同之处。因此，我国急需建立起符合我国国情的地方政府债务风险预警体系。同时，我国政府会计制度也需要改革，相关的指标的统计或存在一定偏差，这也会影响风险评估效果。

2.3各级人大对地方政府债务的监督有待加强

一是人大地方债务的审查机制有待完善。在此之前，地方政府债务没有纳入预算管理，其举债行为及债务资金的使用均在人大监管之外。2014年新通过的预算法规定，地方存量债务将逐步分类纳入预算管理。因此，地方各级人大如何贯彻新预算法的精神，按照新预算法的要求，建立和完善对地方政府债务的“借、用、还”等各环节的审查监督制度，遏制地方盲目举债、轻率举债的行为，是地方人大急需解决的问题。

二是政府报送债务信息不够详细。完善详细的信息是人大开展审查监督工作的前提。当前，政府报送给人大的债务信息大多只有债务规模总量信息，缺乏诸如债务资金使用计划、使用进度、使用效益、偿债计划、风险控制等方面的信息，使得人大方面难以对地方债务进行实质性审查。

3完善地方债务管理的政策建议

当前，世界经济发展前景不明，国内经济处于转变发展方式、调整经济经济结构的新阶段、新常态。经济增速放缓，地方政府为防止经济下滑过快，扩大财政赤字，通过举债来稳定地方经济发展是一项合理的选择，但在发展经济的同时也应当增强风险意识，加强对地方政府债务的管理，避免形成系统性风险。

3.1平衡好防风险和稳增长的关系

当前，我国仍处于全面建设小康社会的关键阶段，发展是解决各种问题的重要手段。各地方政府一方面面临着经济发展的需求，另一方面又面临着地方债务规模急剧扩大所来了的违约风险。因此，如何在经济增长和控制债务风险之间取得平衡成为关键。各地区应根据自身实际，以经济增长为导向，合理估计适合自己的最优地方政府债务规模，并以此指导地方举债行为，控制债务规模，使地方政府债务最大程度主力各地经济增长。

3.2从严控制债务规模

第一，推进财政体制改革，尽快建立财权和支出责任相匹配的财政体制，从根源上减少地方政府的举债需求。必须科学界定政府间的支出责任，理清政府与市场的边界，尽快制定政府责任清单，并在此基础上合理划分中央与地方的收入分成，减少地方政府的财政支出压力。第二，完善地方政绩考核制度，将地方政府债务风险纳入考核指标，遏制地方官员过度举债的冲动。盲目举债的一大原因就是地方官员唯GDP论的政绩观，为追求个人政治前途而大规模举债，通过大量政府投资刺激GDP，忽视举债造成的长期风险，并且造成大量无效投资，给地方经济健康发展带来了不小的隐患。因此，应将地方债务风险纳入政绩考核中，建立责任追究制度，遏制官员举债冲动。第三，严格贯彻新预算法的精神，实施地方政府债务限额管理，清理地方融资平台，规范地方政府举债机制，防止地方债务规模过快增长。

3.3建立符合地方实际的风险控制体系

第一，建立地方政府债务风险预警体系。由于我国的经济发展差异较大，东、中、西部经济发展和城乡经济发展均存在较大差距，这也决定了各地偿债能力和风险承受能力也会存在较大差异。因此，各地应根据本地区的实际情况科学设置风险指标，建立方法和化解债务风险的手段和措施。第二，建立偿债准备金制度。按照一定比例提取债务资金划入财政专户管理，在出现债务违约风险时，可用于偿还债务或利息，防止引起违约风险。

3.4强化人大监督，提高监督质量

第一，应规范各地方政府报送人大的债务信息规格，包括地方债务种类、规模、结构、期限、债权人等信息，为人大的监督工作创造良好的条件。第二，明确人大审查监督地方债务的程序和内容。在地方债务纳入预算管理后，人大可参照预算审查监督程序，建立对地方政府债务的审查监督制度。并并且人大对政府债务审查的主要内容、参考指标和统计口径，督促地方政府定期向人大汇报政府债务情况，以便于人大开展监督工作。

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