赵文新

摘 要：随着我国城镇化的发展，小城市发展用建设用地紧张与农村宅基地使用浪费之间的矛盾越来越大。积极推动农村宅基地使用权制度改革，盘活农村宅基地存量是解决新型小城市发展中建设用地紧张的有效途径。现阶段在农村宅基地使用权制度改革中要重点解决两大问题：一是“空心村”问题，退出、整理旧宅基地重新规划使用；二是，探索建立在新型城镇化过程中农村宅基地使用权的合理退出机制。

关键词：新型小城市；宅基地使用权制度；改革

中图分类号：D9

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.26.092

随着我国大城市“城市病”现象的出现和新型城镇化战略的实施，小城市的发展逐渐成为我国新的经济增长点，小城市要发展就必然对城市建设用地产生极大的需求，但在现阶段我国城乡建设用地严重不足，所以小城市建设用地增长必须走一条集约节约的道路，要努力盘活建设用地存量。另一方面，随着农村经济社会的发展，农村人口向城镇流动加速，但是我国农村宅基地依然呈现增长的趋势，据统计，我国农村人口每年以1.6%的速度在减少，而农村宅基地总面积却每年增加1%。农村宅基地规划管理混乱、宅基地闲置现象普遍存在，大量农村建设用地浪费。现阶段要加快推进农村宅基地使用权制度改革，盘活农村宅基地存量，把农村宅基地转化为小城市的建设用地。

1 当前我国农村宅基地使用权制度的现状

农村宅基地是指专门用于农户建造房屋或住房以及生活庭院的那部分土地，《土地管理法》第八条规定，农村宅基地属于农民集体所有，农民只拥有宅基地的使用权。农村宅基地使用权，是指农村居民在法律允许范围内对宅基地的占有、使用和收益的权利，是农户凭借农村集体成员权从农村集体经济组织无偿取得的一项重要财产权利，具有无偿性和社会保障的功能。因此农村宅基地使用权的取得需要农户凭借其集体成员权向农村集体经济组织或者村委会提出申请经过乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。

但是农户取得宅基地使用权也不是没有限制的，该法第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民建住宅应尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。《物权法》将农村宅基地使用权定义为用益物权，是一种财产权利，允许农村宅基地出租以及在集体经济组织内部出售、转让等行为，但是《土地管理法》规定农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。我国农村宅基地的使用权是集体经济组织成员长期享有的一项权利，我国法律没有规定农村宅基地使用权的时间限制，农户一旦申请获得宅基地使用权，便长期享有，任何人、任何组织非依法定原因不能剥夺农户宅基地使用权。法律禁止城镇居民购买农村宅基地。

依法对宅基地使用权实施收回是宅基地退出的重要途径。《土地管理法》第六十五条规定因撤销、迁移等原因而停止使用土地的，集体经济组织有权收回土地使用权。但在现实生活中，农村集体组织收回宅基地的情形却寥寥无几。

2 我国农村宅基地利用存在的问题

2.1 农村一户多宅问题

虽然《土地管理法》明确规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，但事实上“一户多宅”现象存在还较为普遍。造成这种现象的原因，一是现阶段农村普遍存在“建了新房不拆旧房”的现象，农户出于改善生活条件的目的在空闲地上建造新的住宅，取得新的宅基地之后仍然不放弃以前的宅基地。二是一些富裕的农户为了获取农村宅基地的价值增值，购买农村闲置的宅基地，甚至占用空闲的农地作为宅基地。三是因为继承造成的“一户多宅”现象，由于宅基地使用权和房屋使用权是密不可分的，这就导致农村宅基地使用权随着房屋的继承而转移到原使用权人子女手中。

2.2 农村宅基地闲置问题

造成我国农村宅基地闲置问题的原因主要有以下三方面。第一，由于农村人口流动或农户分化导致的农村宅基地闲置，农户在城市有稳定的工作和生活导致农村宅基地已多年无人居住。第二，“一户多宅”造成的农村宅基地闲置，现阶段我国农村居民拥有两处甚至多处宅基地的现象普遍存在，导致了宅基地闲置问题。第三，由于宅基地面积超标等造成的农村宅基地闲置，虽然我国《土地管理法》明确规定农村宅基地的使用面积不得超过省、自治区、直辖市规定的面积，但是在农村大量存在宅基地面积超标，违章建房等现象，这就造成了农户宅基地上的住宅闲置的现象。

2.3 农村宅基地无法合理退出问题

我国农村宅基地缺乏收回机制，是我国农村宅基地无法合理退出的原因之一。对于农村宅基地退出缺乏合理的激励和补偿机制是造成农村宅基地无法合理退出的最重要原因。原有宅基地面积过小、宅基地建设缺乏统一规划，导致宅基地建设随意性较强以及宅基地产权不完整等因素也阻碍了农村宅基地合理退出。

3 推动小城市建设的宅基地使用权制度改革的建议

3.1 建立健全农户宅基地超标有偿使用和合理清退制度

建议以县域为单位根据本地区的实际情况，明确宅基地合理使用面积。对由于历史原因形成农户宅基地超标使用部分则要进行合理的处置。优先鼓励农户自愿清退超标占用的宅基地，对农户自愿清退的宅基地上附属建筑物如有残存价值的，可以对其价值进行第三方评估并由农民集体给予合理补偿。但是，不能强制清退农户超标占用的宅基地、强行拆除农户超标占用宅基地上附属物。对农户事实上已经形成的超标准占用宅基地，如果不愿意清退的，则设定有偿使用的期限，制定有偿使用费用征收标准，进行分期征收或一次性征收。

3.2 深入探索农村宅基地财产性收益的实现形式

长久以来，我国农村宅基地使用权的特殊性、国家对其交易的限制以及农民市场意识的薄弱，使得宅基地使用权财产性权益无法得到有效实现。要释放农村“沉睡的资本”，增加农民的财产性收入，提高农村宅基地使用效率，就要积极探索农村宅基地财产性收益实现方式。首先要明确界定宅基地使用权财产权，产权明晰是产权交易的基础，要不断完善和推进宅基地使用权确权颁证制度。要不断探索农村宅基地使用权抵押贷款、担保以及转让的有效途径。完善农村宅基地使用权换社会保险机制，鼓励农户用闲置的宅基地使用权换取社会保险如养老保险、医疗保险等。最后，农户应加强市场机制意识，利用自家的宅基地开展庭院经济、农户住房出租以及商业经营等方式增加收入，实现宅基地使用权财产性权益。

3.3 建立健全宅基地使用权有偿退出制度

利用城乡建设用地增减挂钩政策，来推动农户退出宅基地，为我国小城市发展释放城市建设用地指标。一是一定要尊重农民意愿，一定要从法律上明确宅基地使用权是农户依法享有的不可侵犯的物权，任何政府部门、组织和个人都不能强制剥夺、侵占农户合理享有的宅基地使用权。二是，建立健全农户退出宅基地使用权的合理补偿机制，这一合理补偿机制应该保障农民能取得在小城市购买宜居住房的能力，能够具备在城乡取得稳定收入和社会保障的能力。三是，通过城乡建设用地增减挂钩政策来促使农民退出宅基地使用权的政策，应该加强中央层面的顶层设计，降低地方政府部门补偿机制的自由裁量权。彻底改变当前地方政府部门在城乡建设用地增减挂钩政策执行过程中既是“运动员”又是“裁判员”的双重角色。

3.4 实行补偿与社会保障相结合的制度

在农村宅基地改革过程中，可以实行补偿与社会保障相结合的制度，对于自愿退出宅基地使用权的农户除了在经济上一次性补偿外，首先要将其纳入城市户籍管理制度，深化户籍制度改革，放开小城市落户限制。其次要将其纳入城镇职工社会保障体系，使其享受同市民同等的社会福利保障，与市民同等享有教育、医疗、养老等权利。最后，要为其提供职业教育、公共保障房以及城镇再就业等社会公共服务，解决其退出农村宅基地的后顾之忧。

参考文献

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