张彦生+王虎峰

摘要：我国社会保障价值理念经历了“平均主义—效率优先—注重公平—共享发展”四个阶段的嬗变，不同阶段呈现出差异化的价值选择和理念演进，引致不同的路径选择和制度安排。“公平正义”是我国社会保障理念始终坚守的价值原坐标，对理念的理性思考可以未来改革提供参考和借鉴。

关键词：社会保障；理念演进；公平正义；路径选择

一、 引言

社会保障理念是人们对社会保障实践中的宗旨原则、功能作用、价值取向的理性思考及所形成的观念和认识。社会保障制度的成败在表面上看取决于现实制度安排和政策实践，本质上却受到一定理论流派和价值取向的引导和制约。

制度和体制的变革往往是从理念和观念的转变开始的，理念的嬗变会引起制度的革新，社会保障制度亦是如此。社会保障理念和价值是路径选择的前提和基础，每一次路径的变革离不开理念的演进和更新，不同理念会引致不同社会保障道路选择和制度安排。实践中，社会保障运行体制机制、筹资模式、覆盖人群、支付方式等方面的具体安排又会对保障理念产生深刻影响。

二、 我国社会保障理念演进及路径选择

景天魁认为，目前中国社会保障研究中最缺乏的就是理念。对理念的梳理归纳和理性思考可以发现我国社会保障事业发展规律，也可清晰触摸到社会保障制度的发展脉络，更好地理解当下进行的各项社会保障改革和制度参量设计，为未来改革提供参考和借鉴。

从1951年政务院颁布劳动保险条例，到2010年社会保险法的颁布，我国社会保障理念共经历了四次嬗变，从建国初期“平均主义”到改革开放时期的“注重效率”延续到深化改革时期的“注重公平”，一直到新常态下“共享发展”。我国社会保障事业发展跨越了高度集中的计划经济到现在相对繁荣的市场经济时代，社会保障路径选择经历了单一低水平的保障模式到广覆盖多层次的保障体系相对高水平发展阶段。

1. 计划经济影响下的“平均主义”理念时期（1949年～1978年）。这一阶段的社会保障理念为“平均主义”、“低水平保全面”、“互助共济”。毛泽东思想和当时的经济社会发展实际结合，实践中产生了“平均主义、大锅饭”、“劳资两利”、“统筹兼顾”、实行劳动保险等社会保障思想和理念。

城镇职工社会保障深受“国家负责、平均主义”观念影响，“政府来买单、国家负全责、单位全包办、企业办社会”是其基本特征，形成了与高度集中计划经济体制相适应、具有“国家—单位”属性的杜会保障模式，单位、职工之间保障具有“同质性”。在国家统一计划下，以政府财政为支撑，把家庭作为保障基本单元，由政府或单位直接实施社会保障项目，城镇企业职工实行劳动保险制度、国家机关及事业单位推行国家全保障制度、普遍实行公费医疗制度。

在“平均主义、大锅饭”观念影响下，农村建立了以“互助共济”为特征的低水平保障制度。广大农村地区受落后生产力影响，没有足够财力建立农村养老保障制度。收益分配实行按劳分配和按人头分配结合的方式，年老农民可以从集体“大锅饭”中获取粮食、基本生活用品等，其本质上属于互助共济性质的“现收现付”制。20世纪60年代，农村地区创新卫生筹资方式，农民只需缴纳五分钱、一毛钱便可加入合作医疗，建立了覆盖广泛的农村合作医疗保障制度。这一制度世界卫生组织高度赞赏，被誉为发展中国家解决卫生经费、卫生筹资的唯一标准和典范。

2. 计划和市场双重影响下的“效率优先与兼顾公平”理念共存时期（1979年～1997年）。受计划经济到市场经济转型影响，这一时期的保障理念具有浓厚的市场气息，也留有传统计划痕迹，保障理念具有摇摆性和双重性。主要社会保障理念包括“效率优先、兼顾公平”，并坚持基于权利和义务、有差别的保障原则。邓小平对这一时期社会保障理论发展做出了巨大贡献，确定了“人民群众的利益高于一切”统领思想。通过大力发展社会生产力，让一部分人、地区先富起来，体现“效率优先”，最终实现全体人民的共同富裕，体现“兼顾公平”。社会保障的“社会性”价值功能开始重塑，同时也强调权利和义务的对等，个人和社会的结合。第七个五年计划第一次提出了“社会保障”概念，具有跨时代的意义，标志着我国正式进入现代意义上的社会保障时代。

为经济改革配套和服务是城镇职工保障的基本特征。经济体制由计划到市场转变，社会保障在国企改革中的补充完善、稳定协调作用发挥的淋漓尽致，为国有企业改革配套的一揽子保障政策和制度设计也应运而生。社会保障制度的设计开始强调个人责任和义务，坚持社会保障的权利与义务对等的原则，企业职工的养老保险实行社会统筹，由企业、个人分担缴费义务，部分国有企业实行职工个人、企业共同负担医疗费用，建立企业医疗保险制度。

市场化影响下发展缓慢的农村社会保障。受经济体制改革影响，这一时期农村经济条件相对落后，逐步成为社会保障辐射的“低洼地”，没有建立成体系的养老、医疗保障制度。养老方面以家庭养老、代际养老为主，继承和发展了“五保制度”，仅有极少数鳏寡孤独者享有集体养老待遇。实行家庭联产承包责任制以后，运行了近20年的农村合作医疗制度也土崩瓦解，农民缺乏最基本的医疗保障，缺医少药，看病难、看病贵问题凸显。

3. 加强民生建设影响下的“维护社会公平正义”理念回归时期（1998年～2009年）。社会保障的理念在这一时期发生了重大转折，其功能价值开始回归“互助共济”本位，功能定位更加清晰，更加重视“维护社会公平正义”。基本理念从“效率优先、兼顾公平”转变为“公平优先、兼顾效率”，维护社会公平和实现全面、协调、健康发展成为社会保障价值追求。社会保障作为一项独立社会事业登上历史舞台，迅速进入全面建设和发展的新时期。

功能体系社会化、完备化是这一时期城镇社会保障的基本特征，“国家—社会—个人”保障模式基本形成。社会保障制度在这一时期发生了巨大转变，逐渐摆脱了为经济体制改革配套的角色。国家实施了基本养老保险行业统筹、城镇职工医疗保险改革、下岗职工生活托底保障等一系列举措，进一步表明确了社会保障的公平正义价值取向。确定了城镇职工的“五险一金”制度，保障范围进一步扩大、保障托底的功能进一步强化；养老保险制度由传统退休型转变为社会统筹和个人账户相结合，确立了企业年金和个人商业保险等多层结合的社会化养老模式；根据国家财政、企业、个人承受能力和程度，建立了满足城镇职工基本医疗需要的企业医疗保险制度。

保障公平性影响下初步发展的农村社会保障。以“多方筹资、大病统筹”为原则的新时期农村合作医疗制度一经建立就得到了快速发展，这是改革开放以来农民第一次有了真正意义上的医疗保障。新农合制度的运行，极大地推动了农村地区卫生事业的发展，“因病致穷、因病返穷”的现象有所改观。在总结城镇职工养老保险的基础上，国家试点推行新型农村基本养老保险，为年满60周岁的参保人提供养老金，具有普惠性。这是继新农合政策之后，在农村实施的另一项重要的社会保障举措。新农保的筹资模式参照城镇职工基本养老保险，实行社会统筹账户和个人账户相结合，个人账户需要农民缴费，建立个人养老储蓄账户。这一制度的设计坚持权利和义务相结合原则，体现着基本的公平精神。但这一时期社会保障体系迅速“扩面”，带来“碎片化”问题。

4. 新常态经济背景下“更加公平可持续”理念时期（2010年至今）。这一阶段的社会保障的理念为“公平可持续，法治共享化”。更加注重“公平性”，保障“全覆盖”，破除“碎片化”，进一缩小城乡差距；注重“可持续性”，保障能力与经济发展水平相适应；注重“法治化”，社会保险法赋予劳动者福利权、社会保险权，并依法确认保障；坚持“共享发展”，十八届五中全会确立的“共享发展理念”，无疑应当成为社会保障的主导思想，“必须坚持发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感”。社会保障价值功进一步升华，社会保障制度建设在“法治化、程序化、一体化、社会化”建设方面取得重大突破和发展。

新常态背景下更加公平可持续的城镇职工保障。一是“未雨绸缪”，建立了储蓄性的全国社会保障基金。划拨部分国有资本充实社保基金，作为储备性基金主要用于人口老龄化高峰时期的养老保险以及其他社会保障支出的补充和调剂，确保基金的长期可持续。二是构建多层次的城镇职工养老保险体系，积极发展企业年金、职业年金、商业保险和个人储蓄性养老等补充性保险。三是坚持精算平衡，完善筹资机制，厘清政府、企业、个人的责任，并适当降低社会保险费率，保障制度的稳定可持续发展。

“共享发展”理念影响下“全覆盖、一体化”城乡居民社会保障。这一阶段先后建立了城市居民养老保险制度、医疗保险制度、最低生活保障制度和农村居民最低生活保障制度等新的保险制度，保障项目覆盖更多更广人群，体现了“共享发展”理念；各地尝试合并已有新农保和城市居民养老保险、新农合和城市居民养老保险，在更广范围内建立了城乡统一的居民养老、医疗保险制度，基本实现居民养老、医疗保险的筹资方式、经办管理和支付机制的统一，城乡保障一体化程度进一步加强。有些地区探索把进城落户农民完全纳入城镇社会保障体系，在农村参加的养老保险规范接入城镇社保体系，部分地区养老、医疗保险已经实现市级、省级统筹，统筹层次进一步提高，“碎片化”问题得到有效解决。这对于缩小城乡差距，改变“二元制”结构，推进城市化进程具有积极的意义。

三、 关于我国社会保障理念演进与路径选择的理性思考

我国社会保障理念伴随着经济、政治体制的改革而演进，经历了“平均主义→效率优先→注重公平→共享发展”的转变，每一次理念的更替都是适应经济和政治体制改革需要，都会对保障制度转型产生深远影响。我国社会保障事业的发展在于理念的持续创新和制度的不断变革，也在对公平正义社会保障价值原点的回归和恪守，还在于实践中对于“互助共济、共享发展”理念的深刻把握。

1. 公平和正义是我国社会保障理念选择始终坚守的“价值坐标原点”。公平正义是人类发展史上永恒话题，是社会文明程度的基本度量。习近平总书记指出：“全面深化改革必须以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。全面深化改革必须着眼创造更加公平正义的社会环境，不断克服各种有违公平正义的现象，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民”。罗尔斯《正义论》认为，作为公平的正义概念，正义是社会制度的首当其中的价值，正像真理是所有的思想架构和体系的第一价值一样。一种理论如若它不是真实的，不是实事求是的，无论它表现的多么简洁、精致，我们就必须认真的加以拒绝和修正。这一内涵也适用于社会保障理念，我国的社会保障价值也经历了由极端到理性，由偏离到回归的过程。尽管理念选择在不同发展阶段会出现短暂偏离，具体制度设计中也会出现一些偏差，但无论是建国初期的“平均主义”还是今天“共享发展”，理念始终坚守社会保障的价值原坐标——“公平正义”。社会保障日益成为保障和改善民生的“稳定器”，在维护人民群众的基本生存权、保障综合发展权益方面发挥了越来越重要的作用。

2. 社会保障理念的演进和路径选择具有鲜明的时代性。社会保障理念的演进和路径的选择评价应当置于当时的政治、经济和社会历史大环境下，既不能用今天的标准去衡量当时的理念，也不能用过去的范式甚至是理想来审视当代的社会保障价值，要充分考虑不同时代经济、政治、社会等时代背景的差异化。各阶段价值理念的选择呈现出差异性也无可厚非，要审视在当时背景条件下按照理念指导的具体制度安排是否起到互助共济、维护社会良性运行的保障作用，以此作为社会保障理念的价值评判标准。建国初生产力水平低下的情况下“平均主义”分配制度保证了群众的基本生存权，对于生产生活秩序的恢复、经济的发展起到了正面作用，也不能对平均主义“深恶痛绝”；改革开放初期为经济发展而配套的“效率优先、兼顾公平”，也为当时发展市场经济保驾护航起到积极作用的；当前我国经济总量已经跃居世界第二，物质产品得到了极大丰富，把“共享发展”作为五大发展理念之一，成为新时期社会保障理念和制度选择的主导思想，也是社会保障理念与时俱进、主动适应新常态的理性选择。

3. 理性对待社会保障理念演进中存在的缺陷和不足。任何理念都不会是尽善尽美的，我国当下社会保障的理念还存在一些缺陷和不足，我们要理性看待。国内社会保障领域对于公平和平等、公平和正义的概念界定不清、混淆使用，导致我国社会保障的理念的价值观的多元化和逻辑混乱。我国社会保障主流思想在平等和公平之间没有清晰定义，模糊使用，将不平等当作不公平。实行“现收现付制、基金积累制”混合叠加使用，企图吸收两种典型制度的优点，却带来了基金结构的逻辑和体系的混乱，进而导致个人账户的低效率、基金不可持续性。社会统筹加个人账户造成制度上的混乱，补充性的养老金企业年金、职业年金发展缓慢没有起到应有的作用。把复制职工养老保险的新农保和城居保进行简单合并，实行所谓“城乡统筹一体化”，不但没有解决不同体制间的不平等问题，反而产生了诸多负作用。

我们认为，社会保障理念存在一些瑕疵也属正常，我们要另行对待。社会保障理念也不是一成不变的，是有其发展规律的，会随着社会保障制度改革实践而不断深化，随着政治经济等条件的不断变化而趋于完善。

4. 社会保障理念与社会保障的实践结合才能发挥其作用。我国的社会保障理念非“空中楼阁”，并不只是对社会保障实践的概括和总结，更重要的是对实践中的具体制度安排进行批判性反思、理性引导、规范性矫正。制度的变迁亦是伴随理念发展完善而不断再选择、再优化的结果。我国社会保障理念不是利己主义的制度选择，而是集体主义价值选择，这很大程度决定了社会框架体系设计和具体制度安排，深刻影响了保障范围、保障层次、受益人群、保障水平等方面的保障内容。

社会保障实践对社保理念的促进作用也不可忽视，伽达默尔说过：一切实践的最终含义就是超越实践本身。我国在长期社会保障实践中进行了诸多有益的探索和尝试，20个世纪60年建立的农村合作医疗制度就是其中的典范，这一实践大大丰富我国的农村地区的医疗保险理论，为我国新时期农村医疗保险制度的建立提供了模式参照和借鉴。

5. 在相同理念下引导下的社会保障具体制度安排可以多样化。在不同的国家，只有在社会保障制度共同规律制约下的不同社会保障模式，即使在社会保障模式分类中划入同一类别，事实上也会存在着某些差别，文化多样性决定了社会保障的多元化。我国的社会保障制度的选择也符合这一规律。由于我国地域辽阔，存在区域间、城乡之间、各阶层之间的差别，因此在同一社会保障理念的引导下会出现形式多样的社会保障制度选择，也是符合社会保障发展规律的。我们认为社会保障基金实现省级、国家统筹是符合社会保障发展规律的，也契合了社会保险的互助共济思想。在统一的社会保障理念范畴下，社会保障制度的具体安排和实现途径可以因地制宜、灵活选择。未来社会保障制度会在统一框架体系下出现筹资渠道多元化、保障项目具体化、经办管理灵活化发展态势，这也是符合我国社会保障未来发展趋势的理性选择。

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基金项目：中国人民大学公共管理学院研究生科学研究基金项目（项目号：2015032）。

作者简介：王虎峰（1964-），男，汉族，河北省武邑县人，中国人民大学公共管理学院教授、医改研究中心主任、社会保障研究所副所长，研究方向为公共卫生政策、卫生事业管理和卫生医疗体制改革；张彦生（1980-），男，汉族，山东省临沂市人，中国人民大学公共管理学院博士生，研究方向为社会保障理论与政策。

收稿日期：2016-11-12。