廖荣良

（永州市水利局 永州市 425000）

加快制度体系建设全面科学规范推进永州市水生态文明建设

廖荣良

（永州市水利局 永州市 425000）

党中央将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局，水生态文明是生态文明的重要基础，做好永州市水生态文明建设，必须坚持依法治水，加强水资源制度建设和规划设计，坚持以最严格水资源管理制度为核心，严格执行取水许可制度和水资源论证制度，实行源头严控；坚持以落实水资源管理制度体系为抓手，全面实施取水用水全过程监管，强化过程严管；坚持以项目建设为载体，实现系统治理发展目标，加快工程建设；坚持以严格水行政综合执法为手段，规范水资源市场秩序，实现后果严惩。通过加强制度建设，实现永州市水生态文明建设。

制度建设 科学规范 全面推进 水生态文明

前言

党中央将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局，要求把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。水生态文明是生态文明的重要基础，是建设资源节约型、环境友好型社会，推动全社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路的途径。永州市水生态文明建设必须坚持制度先行，以制度规范管理工作，以规划统领项目布局，按照以实行最严格水资源管理制度为核心，水生态文明建设工程为载体，规范水资源管理为抓手，严格水行政执法为手段的原则，科学有效改变永州市区域性洪灾、局部山洪灾害、区域工程性缺水和局部水质性缺水的现状，实现“山青、水净、河畅、湖美、岸绿”的水生态建设目标。

1 永州市水资源现状

永州市位于湖南省南部，全市有大小河流733条，河流总长10 515 km，其中5 km以上的607条。域内河网密布，多年平均降雨量1 501.6 mm，多年平均径流量334亿m3，多年平均自产水资源总量193.7亿m3，人均水资源量约3 100 m3。虽然域内降雨总量不少，但时空分布不均，春夏两季降雨量占全年

70%，秋冬两季占全年30%，尤其是春夏之交4~6月份降雨量达40%；位于衡邵干旱走廊的新田、东安、祁阳、冷水滩4县区水资源量相对贫乏，属于重、中度干旱地区。

全市现有大中小型水库1 229座，其中大型水库2座、中型水库26座、小型水库1 201座，已完成除险加固工程水库686座，还有543座水库2015年将完成除险加固工程建设；中型河坝10座，大中型灌区49处。水利工程总蓄、引、提水量33.2亿m3，其中蓄水18亿m3；农田有效灌溉面积24.27万hm2（364万亩），其中旱涝保收面积19万hm2（285万亩）。

全市水资源总量较为丰富，但水资源现状却不容乐观。既存在区域性洪灾、局部山洪灾害，也存在季节性缺水、区域工程性缺水和局部水质性缺水，且用水总量已接近省将下达的控制指标，同时存在水资源利用方式比较粗放，农田灌溉水有效利用系数仅为0.473，与世界先进水平的0.7~0.8有较大差距等问题。水生态文明建设缺少顶层设计和全面规划，制度体系建设尚不完善，水生态文明建设缺乏目标性、系统性、规范性、长期性。

2 制度建设是实现水生态文明的基础和前提

（1）水生态文明的内容。

水是生态系统最活跃的控制性因素，人类由水而生、依水而居、因水而兴。离开了水资源，不仅人类社会难以为继，任何生命都无法延续。因此，水是生命之源，是不可替代的自然资源和国家的经济资源，是人类社会和生产活动必不可少的物质基础。

水生态文明是指人类遵循人水和谐理念，以实现水资源可持续利用，支撑经济社会和谐发展，保障生态系统良性循环为主体的人水和谐文化伦理形态，是生态文明的重要部分和基础内容。水生态文明建设的主要内容包括防洪保安、水资源保障、水环境治理，水生态修复和保护、水经济发展和水文化继承和培育等方面，涵盖了生态文明建设的核心内容，是生态文明建设的基础和保障。

（2）水生态文明与生态文明的关系。

水生态文明是生态文明的核心组成部分，山川秀美关键在水，建设美丽中国关键也在水，加快水生态文明建设是建设美丽中国的重要基础。党的十八届三中全会把水利放在生态文明建设的突出位置，将水资源管理、水生态保护与修复、水生态补偿机制构建等纳入生态文明制度建设重要内容。水利部提出把生态文明理念融入到水资源开发、利用、治理、配置、节约、保护的各方面和水利规划、建设、管理的各环节，加快推进水生态文明建设。

生态文明建设要求发展与保护协调发展。水生态文明建设既包括工程建设等措施，也包括水资源管理制度、法制、监管、科技、宣传、教育等非工程措施，工程措施与非工程措施的和谐发展是水生态文明建设的支撑。

（3）制度建设是实现水生态文明建设目标的重要实现途径。

水生态文明建设是一项目庞大而复杂的系统工程，需要解决新的基础科学和制度建设问题。水生态文明建设不仅需要先进的理念引导、完善的制度保障，也需要建立新的体制机制。比如，生态文明建设的评价指标体系，人水关系的和谐，水与可持续发展关系，水资源与经济社会协调发展等。同时，也要解决适应水生态文明建设的工农业节水新技术新工艺，水资源优化调控与用水总量控制，水生态系统保护与修复等。此外，水生态补偿机制，水价制定与水市场运行方式，水资源管理责任和考核制度，最严格水资源管理制度技术标准体系、行政管理体系和法律法规体系等。因此，实现水生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，严格制度的落实，用制度确保水生态文明建设顺利推进，推动水利实现跨越式发展。

3 制度建设是科学规范推进水生态文明建设的内在要求

水生态文明建设是新时期水利事业发展的新思想、新要求、新目标，按照习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，坚持“源头严控、过程严管、后果严惩”的依法治水发展理念，以实现水资源可持续利用、加快转变经济发展方式、增强水利支撑保障能力、提高水安全保障能力为目标，以水资源承载能力为约束，全面贯彻落实最严格水资源管理制度，完善建设水生态文明的制度体系、规划体系，以制度和规划保障水利事业规范快速发展，全面提升水利公共服务能力。

（1）坚持以实行最严格水资源管理制度为核

心，全面实现“三条红线”控制。

根据省政府下达的水资源管理“三条红线”控制指标，永州市政府出台了《永州市贯彻落实最严格水资源管理制度实施方案》，将用水总量、万元工业增加值用水量、农田灌溉水有效利用系数、水功能区水质达标率等四项指标分解到各县区、管理区。从建设生态永州出发,全面考虑水的资源功能、环境功能、生态功能，明确了水资源管理、保护、节约、水生态系统治理与修复等方面的具体规定。

①科学划定用水总量控制红线。在用水总量分解时，依据各县区人口、耕地面积、工业规模现状、国民经济发展规划、节水潜力等因素综合考虑，将用水总量科学合理分解到县区。实现既能满足当代人对水的需求，又能给子孙后代留下足够的生存和发展空间的目的。

②合理确定用水效率控制红线。一是农业用水效率。认真调查分析各县区农业用水效率现状情况，考虑小农水重点县的改造恢复渠道工程建设，以及高标准农田建设、土地整理工程、农业开发项目建设、烟基工程项目实施等措施，确定农田灌溉水有效利用系数提高幅度。二是工业用水效率。通过建立工业企业用水管理制度，实施计划用水，限制高耗水工业和服务业用水，积极开展工业节水技术改造，确定工业用水效提高幅度。三是严格节水制度。通过制定节约用水、提高用水效率制度和措施，实现用水小的提高。在市场准入上，强制推广应用节水产品和器具，拒绝高耗水产品在市场上流通；在生活、工业用水价格上，实施阶梯水价，用市场方式推进节约用水、提高用水效率；积极推进节水型社会建设，全方位开展节水工作，全面提高用水效率。

③明确水功能区限制纳污控制红线。科学划定水功能区，确定水功能区水质保护目标，建立水功能区水质监测网，在保护水资源的前提下，留有足够经济社会发展的水资源空间。制定了《永州市水功能区划》、《永州市江河水库水资源保护办法》、《永州市水库污染治理实施方案（试行）》，正在开展县级水功能区划，逐步完善水功能区水质保护制度体系。

④建立监督考核机制。在水资源管理监督考核上，建立行政首长责任制，完善目标考核、干部问责和监督检查机制，切实做好督查检查工作，严格执行年度考核制度。

（2）坚持以建立健全管理制度体系为抓手，全面实施取水用水全过程监管。

坚持生态文明建设和永州市委、市政府确定的“生态优先”战略高度，以最严格水资源管理制度为核心，以水资源综合规划为总体布局，逐步建立健全水资源配置、节约用水管理、水资源保护等完整的水资源管理制度体系，落实具体工作措施，全面推进水生态文明建设。

①完善水资源管理制度体系。

·水资源规划体系。应高度重视规划工作，把规划工作放在十分重要的地位，坚持全面调查分析、科学编制、专家集体审查、班子审定的原则确定规划方案，以水资源综合规划为总领，积极开展各项专业规划，用规划决定项目建设。

·水资源管理制度体系。明确水资源论证制度和取水许可制度实施细则、在落实《湖南省用水定额》的基础上，制定节约用水相关规定，编制水资源管理系统建设实施方案等，以水资源管理制度规范取水用水秩序。

·水资源配置和调度体系。开展江河水量分配方案、水资源调度方案、抗旱应急预案、饮用水水源地应急规划等，通过科学合理的水资源配置和调度，为永州经济社会发展提供强有力的水资源支撑。

·水资源保护体系。以《永州市水功能区划》为基础，核定水功能区纳污总量，限制排污总量；进一步完善《永州市水库污染治理实施方案（实行）》，科学编制水资源保护规划等；建立生态赔偿、补偿、责任追究制度，充分调动水资源保护的积极性，减少水资源破坏。通过认真落实水资源保护制度，确保永州水质优良，实现“水净”的保护目标。

②认真落实水资源制度措施。

·严格取用水源头管理。从工业、农业、生活、城市等全方位节水出发，全面推进节水型社会建设。严格执行建设项目水资源论证、取水许可等制度；积极开展工业企业计划用水管理；努力推动城镇布局、工业园区和开发区规划等规划项目水资源论证制度，通过评价确定水资源对经济发展规模、产业发展方向、城镇布局的支撑能力，促进经济社会和谐发展。

·严格用水过程管理。用水过程管理是节约用水、提高用水效率的重要措施，也是现状管理工作中的薄弱环节，必须加强。一是严格审批把关。在水资

源论证报告审批中，严格节水审查，推广应用先进的节水新技术新工艺，提高水重复使用率、中水回用率、减少污水排放率等。二是提高监管手段。建立健全取用水实时监控系统建设，逐步实现规模以上取用水实时监控全覆盖，实时掌握情况，发现问题，及时处理，减少水资源浪费。三是严格水资源费征收。严格执行《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院令第460号），通过水资源费征收，促进取用水户提高用水效率，达到节约用水目的。

·严格污水排放管理。加强水功能区和入河湖排污口监督管理，从严核定水域纳污容量，严格控制入河湖排污总量，逐步实现清水入河。全面落实《永州市水库污染治理实施方案（实行）》，落实责任主体，建立水库污染治理台账和定期、不定期水质抽检，加强检查督查，巩固治理成果。积极运用先进科技手段强化江河水库动态监控，加强重要控制断面、水功能区和地下水的水质水量监测能力建设，完善取水、排水、入河库排污口计量监控设施，全面提高水资源监控、预警和管理能力，对超载水功能区限制审批新增取水和入河湖排污口。

·加强水生态修复制度管理。认真落实水生态治理和修复管理工作，促进江河水库休养生息，加强重要水源涵养区、江河源头区、生态保护区、农业耕作区、矿产开采区等预防保护，突出饮用水水源地保护制度的落实。实行内源外源、点源面源同步治理，综合运用截污治污、河库清淤、生物控制、清洁农村环境、控制和减少农药化肥使用等措施，推进水生态脆弱区治理修复。

全面落实最严格水资源管理考核制度，做到严防严控严管，促进水资源的合理开发、高效利用、全面节约、有效保护和科学管理。

（3）坚持以水生态文明工程项目建设为载体，实现系统治理的发展目标。

坚持生态优先的发展战略，把人和水体作为整个生态系统的要素来考虑，通过建立有利于促进生态水利工程规划、设计、施工和维护的运作机制，遵循生态平衡的法则，建立满足良性循环和可持续利用的水利体系，达到水生态系统改善优化、人与自然和谐、水资源可持续利用、社会可持续发展的目的。按照保护中发展、发展中保护的原则，加快生态水利基础设施的建设，为生态文明建设提供基础保障，应切实做好 “十三五”水利规划和县级水利规划（2013~2025年），着重抓好以下水利工作：

①加强水资源配置。在保护生态的前提下，抓紧涔天河水库扩建工程建设，积极争取把零陵区何仙观水库、东安县芦江水库、蓝山县毛俊水库、宁远县金钩挂水库、回龙圩管理区晨光水库等一批重要水源工程和河湖水系连通工程，列入国家建设计划并尽快实施，提高防洪抗旱排涝能力、城乡供水保障能力、水生态和水环境修复能力。

②加快河流生态治理。加快集防洪排涝、改善生态环境等功效于一体的中小河流生态治理步伐，努力打造全省山区河流整治样板工程；同时加强对全市水生态、水环境治理，打造山青、水净、河畅、岸绿的生态宜人宜居的新永州。

③完善防洪工程建设。抓紧建设涔天河水库等生态补水、防洪控制性枢纽工程，突出城镇防洪工程建设，建成覆盖广泛、功能完备、工程措施与非工程措施相结合的防洪排涝减灾体系，构筑城乡防洪安全屏障。

④改善水生态环境。大力推进水生态文明建设，加快河湖水系连通工程建设，实施清淤疏浚、打通阻隔、新建必要的人工通道，提高水旱灾害防御能力和水资源配置能力，提高水资源和水环境承载能力。加强水生态修复与水污染防治，突出矿山治理和农业面源污染治理，逐步实现水生态系统的良性循环。

⑤推进小流域综合治理。进一步强化水土保持和生态保护工作，积极争取国家水土保持重点工程，通过采取小流域综合治理、造林绿化、生态修复等措施，保护好重要水源涵养区、江河源头区和生态湿地，有效防止水土流失，为加快永州生态文明建设奠定坚实基础。

⑥积极建设水利风景区。站在继承、培育和发扬光大水文化高度出发，在巩固和发展现有水利风景区的基础上，充分利用湘江源头区的地理位置和水生态环境优势，大力推进道县云溪水库等水利风景区建设，争取“十三五”期间建成一批有影响力的水利风景区，全面推进水生态文明建设。

（4）坚持以严格水行政综合执法为手段，建立科学规范水资源市场秩序。

不断提升水资源管理、节约、保护能力，推进科学治水依法管水。依据水资源管理、节约用水、水功

能区管理等法律法规，强化水行政监督执法，严厉打击非法取水、侵占水域、违法设障、非法采砂等违法行为，维护水资源管理、节约、保护秩序。

①加大法规宣传。坚持集中宣传和形式多样宣传相结合的水法律法规政策宣传制度，通过广泛宣传，让水法律法规政策深入人心，自觉遵守水法律法规政策成为一种社会常态，形成全社会“珍惜水、爱护水、节约水”的良好氛围。

②严格监督检查。将水法律法规政策贯彻落实作为全面建设水生态文明的重要途径，重点加强边界水事矛盾预防、纠纷协调和监督检查机制，完善水利突发性事件应急机制。采取经常督查检查、定期或不定期通报、年终认真总结等方式，确保各项工作依法依规依政策全面开展，保证制度落实到位。

③强化水行政执法。加强水行政执法能力建设，不断提执法人员素质，逐步完善执法装备，进一步完善综合执法力度，修正《永州市水利局行政处罚自由裁量权基准》，健全水行政执法体系。坚持依法行政、文明执法、依法治水，加大巡查力度，及时发现违法事件，将违法水事解决在萌芽状态。积极主动与当地法院衔接，争取法院的大力支持，对严重水违法事件，坚决予以打击，确保水法规全面实施，为水生态文明建设保驾护航。

4 结语

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确：建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度，用制度保护生态环境。解决湘江源头区域保护和区域性洪灾、局部山洪灾害、区域工程性缺水、局部水质性缺水以及用水粗放等问题，必须突出水资源制度建设和科学规划，充分发挥制度和规划的作用，是科学实施水生态文明建设的途径。按照“源头严控、过程严管、后果严惩”的原则，从制度体系建设、管理方式、项目建设、执法要求等方面提出实现水生态文明建设的具体目标、要求、措施等，加快推进永州市水生态文明建设步伐。

2015-10-24）

廖荣良（1963-），男，大学本科，高级工程师，主要从事水利水电建设与管理工作。