梁新生

（湖南省欧阳海灌区管理局 衡阳市 421800）

创新农业水价管理 破解水费计收难题

梁新生

（湖南省欧阳海灌区管理局 衡阳市 421800）

农业水价和农业水费计收是困扰水利行业多年的两个既敏感又困难的话题。它们不仅关系着水利工程管理单位的生存和水资源合理利用，也关系着农户用水成本与负担问题，还关系社会市场公平合理，更关系到水利在国家粮食安全和国家长远发展大局中的支撑作用。如何创新农业水价管理、如何破解水费计交难题，文章进行了有益的探索。

农业水价 水费计交 收费 管理创新

1 概况

农业水价和水费计交是两个敏感而又困难的话题，农业水价在不同时期有过许多不同的表现形式：以粮代费、单一水价、综合水价、阶梯水价、季节水价等等。虽然表现形式不同，但农业水费是农业生产成本的重要组成部分，而水价是水商品价值的表相。如何正确合理核算水价、如何确定切实的水价，以及如何计收水费才能将水费应收尽收？是人们一直探讨的问题。新中国成立66年来，各地积累了许多经验，特别是在我国确立市场经济地位之后，各级政府相继出台了水价管理办法、制度、水价核算规范及其配套政策，水价核算与审批走向程序化、规范化。各地也实行了农业用水收费，虽然各地情况千差万别，水费收交率参差不齐，但毕竟开启了水费收交之程序。

然而，由于人们认识不够到位，在国家减免农业税、实施粮棉补贴，尤其是水管单位体制改革之后，人们以为既然水管单位落实了人员编制和经费（其实只落实部分），有的地方将工程维修养护经费列入了财政预算，那么就不应该再收农民的灌溉水费。不少地方免除了农民的灌溉水费，个别地方以提案形式将农业水费当成农民负担要求全面取消。致使农业水价与灌溉水费计收工作陷入困境。作为准公益性水管单位尤其是经营性水管单位经济收入的重要（有的可能是唯一）来源的水费收入没有了，使得这些水管单位重回艰难之境。

2014年3月，习总书记批示要敢碰农业水价改革禁区。按照习总书记提出的“节水优先、空间平衡、系统治理、两手发展”的治水思路，国务院部署坚持节水优先，坚持政府和市场两手发力。水利部会同国家发改委、财政部和农业部联合制定了农业水价综合改革试点方案，在全国27个省80个县市进行了试点，其中湖南省有5个县市列入试点。1年的试点基本达到了用水节省、制度完备、管理规范、计量齐全和投资体制不断完善的初衷。并带动了用水群众组织的建立、用水秩序好转和水费回收率明显提高。

农业水价和水费计收工作又迎来了灿烂的春天。

2 存在的问题与困难

2.1 工程方面存在的不足

（1）水利设施普遍老化、破损严重。

如韶山灌区、欧阳海灌区和双牌灌区等大型灌区大多是20世纪50~60年代修建的，这些工程先天不足，不论是设计，还是施工方面都存在缺陷，工程又不配套。近10年来，国家投入大量资金实施水库除险加固和大型灌区续建配套与节水改造，但主要在主干渠系，末级渠系尤其是田间引排水沟渠等设施却几乎没有投入。末级渠系淤塞、渡槽破烂露筋、渠水利用率不高，湖南全省平均不到0.4。

（2）计量设备、设施缺乏，手段落后。

大多数干渠和支渠上仍是采取三角偃或水位刻度方式计算流量再按通水时间推算出供水量。而田间几乎没有计量设备、设施，无法按用水户逐一计量，只能按亩分摊水量或水费。

2.2 管理方面即软件方面存在的问题或不足

（1）认识不够到位。

不少人认为收取农民灌溉水费就是增加农民负担。对水管单位能否生存以及是否节水则考虑得较少。这对水管单位收取水费形成了意识阻力。

（2）用水户协会发展不平衡。

大多数支渠至今没有成立用水户协会；建起来的能够独立开展有效管理的少之又少。除了办公场地、办公设施和经费缺乏外，组织分散、人员缺乏培训、制度流于形式等严重影响了正常管理活动与效果。

（3）水价严重偏低。

每立方水从水库或河道通过引水渠几公里、几十公里甚至上百公里送达田间才收几分钱。过低的水价不仅造成水资源浪费，而且造成上下游受益不均，往往是上游漫灌、下游无水可用，或是田间急用水时无水可用，不需水时却又水漫渠堤。

（4）水费回收困难。

由于认识上的偏差、计量设备缺乏和手段落后，加上渠系淤塞，不能按用户要求供水，影响了用户交费的积极性。同时由于计量设备与手段落后又无正规的计费证据以及措施不力，造成水费回收异常困难。从以往的情况看，湖南几大灌区的灌溉水费回收率多年平均不到40%。

（5）水管单位运转困难。

上轮水管单位体制改革后，全公益性水管单位的经费有了着落，有的地方将工程维修养护经费也列入了财政预算。但大多数准公益性水管单位只落实了部分人员编制和人头经费，大部分人员编制、人员经费、机构管理费和工程维修养护经费甚至除险保安经费均没列入财政预算，完全依靠水管单位创收解决。而农业灌溉水费是这些单位收入的主要来源。由于长期过低的水价和较低的回收率，使得能够到手的水费根本无法维持单位的简单运转，更谈不上能有积累用于改善工程状况；过低的水价同样影响了末级渠系用水户协会的正常运转。

3 措施

而要解决上述问题与困难，就要创新农业水价管理制度、办法和机制，并从破解水费回收难入手。主要措施包括：

3.1 加大宣传力度，树立商品水意识

要利用各种媒介宣传、介绍水商品和实行农业用水收费的必要性与节约水资源的天然联系，以及以收费促节水，通过节水降低农户生产成本的内在联系。让人们知道实行农业用水收费其最终目标是为了节约水资源和减轻农户与财政负担，促进市场公平竞争与公平负担，并达到水利工程良性运行和用水户协会自我管理、自我维持、自我发展之目的。从而让农户理解、接受农业用水交费理念，主动交费。

3.2 全面推进农业水价综合改革

在试点基础上，吸收以往成功做法与经验，并结合各地、各灌区或水库特点，制定一系列切实可行的农业水价核算办法、水价调整制度和水费计收办法，并使之不断完善。切实推广农业水价综合改革经验，加强与各方面协调，引领各方面全力推动农业用水收费工作全方位、顺利实施。

3.3 大力扶持用水户协会组织

（1）各级财政尤其是水管单位的主管财政部门要加大对用水户协会的先期投入，从长远看，既可以培养水管单位的财源，又可以减轻财政负担。

（2）水管单位及其主管部门应加大对所辖范围用水户协会的支持力度，通过建立长期协作伙伴关

系，由水管单位配合财政部门给用水户协会在办公场所、办公设备、人员培训、计量设备设施等方面给予支持。

（3）在经费上给予补贴。给用水户协会确定一个5年左右的过渡期，过渡期内用水户协会的办公经费、末级渠系工程抢险保安经费、维修养护经费等由财政与水利主管部门给予限额补贴。期限过后由协会自我筹集、自我维持。同时建立对用水户协会考核制度，经费补贴与考核结果挂钩。

3.4 继续深化水管单位体制改革

对上一轮水管单位体制改革过程中没有到位的人员编制、管理机构经费、人员经费和工程维修养护经费尽快落实到位。同时在水管单位管理体制、内部激励与约束机制形成以及绩效考核等方面不断改革，以改革形成水管单位自主创新、自我维持、良性运转的公益（社会）效益与经济效益相统一、两者俱佳的管理主体。

3.5 继续加大对骨干工程的投入

总结过去国债工程项目建设方面的经验，集中投入并缩短直至消除投资间隔，要在尽可能短的时间内连续不间断投入，避免因投资跨度时间过长，后来的投资还没到位而前次或前几次投资所形成的工程就已老化，工程总是配不了套、既影响工程效益的发挥，又降低投资效果等弊端。

除了国家集中投入之外，还要引导社会资本投入：一方面可将末级渠系或田间水利设施以出卖或出租形式交由用水户协会管理使用，在一定期间内国家给予经费补贴以帮助他们达到自我管理、自我维持、自我发展；另一方面也可将已建成的项目以PPP项目形式交由社会资本运作，将水费收交权在协议期内让渡给投资者。而将置换出来的资金用于改善整个渠系，以实现工程良性运行。

3.6 建立正常的水价形成机制，及时调整农业水价

要实现水利工程和水管单位正常运转并不断改善供水设施与条件，就必须使水价核算正常化、规范化，并根据环境条件的变化完善水价核算办法，使水价反映出供水真实成本，并实现常态化。试行农业水价按基础水价加部分与农户粮食（包括受益于农业供水的经济作物等，下同）的收成挂钩并与阶梯式水价相配合的混合水价形式。各地甚至各个水管单位可根据当地水量基础即干旱状况分别确定浮动挂钩比例和基础水价。利用互联网技术搜集各地降水、时空分布等数据，评估当年农户粮食收成，结合灌区受益状况等资料制定当年执行水价。

还可结合水资源使用情况试行节水折扣水价办法，鼓励节约用水。

3.7 创新水费计收模式与机制

过去不少地方和水管单位在水费计收方面有许多成功经验，但就整个行业来说很不理想，尤其是降水量较多、水基础较好的南方灌区，水费收取率平均不到35%。特别是近几年，国家取消农业税、实行种田直补和水管单位体制改革之后，几乎没有几个灌区还能收到农业灌溉水费。加上财政预算有限，水管单位除了发放职工工资外，正常运转经费难以保障。同时，水费计收手段明显落后于经济与科技发展，世界已进入互联网+时代，水费计收方式不能还停留在过去，几十年不变。需要不断探索和创新水费计收模式与手段，可利用种田粮棉直补手册由乡镇财税所代扣代交形式，也可采取预存水费、打表计费、银行代扣代交、网络计费收费等方式或手段。同时要在收费手续（证据）方面做文章，改变过去那种因没有过硬的证据，一旦用水户赖账水管单位想通过法律途径也会因无确切的证据而无法追讨的尴尬局面。另外还必须建立节水奖励制度，对于节约用水的用水户可实行折扣水价而对积极交费的可实行水费折让，以实现节约水资源和降低农民用水成本之双重目标。

4 结语

农业水价和农业灌溉水费计交方面存在的问题由来已久、原因错综复杂。要全面、彻底解决这些问题绝非一日之功、也非一策两策就行的，需要全国上下、各部门之间相互支持、相互配合，多措并举、长期不懈才可。只要坚定方向、坚持不懈，就可以从根本上解决既节约水资源又可促降低农户用水成本，还能促使水费足额、及时收交。就一定能够破解水管单位发展瓶颈、促进水利工程和水管单位良性运行。

2015-11-30）

梁新生（1963-），男，大学本科，会计师，注册会计师，高级经济师，一直从事财务与内审工作，手机：13873420808，E-mail：XSL5888888@SINA.com。