张晓莉 陈浪

（石河子大学经济与管理学院，新疆 石河子 832003）

新时期兵团屯垦制度绩效评价

张晓莉 陈浪

（石河子大学经济与管理学院，新疆 石河子 832003）

屯垦制度是国家为实现屯垦戍边使命而设计的一项集政治、军事、经济、社会于一体的综合性制度，其制度绩效关乎边疆稳定与西北安全。文章尝试采用“政治—社会—经济”的三维绩效指标模式，选取1995－2014年兵团相关数据，用熵权法对屯垦制度绩效进行综合评价。结果显示：屯垦制度综合绩效呈现逐年上升的趋势，其中政治绩效和社会绩效稳定中有波动，经济绩效上升显著。以此为依据，文章从屯垦职能细分与戍边专项相结合，兵地融合发展与兵地联合维稳处突机制构建相结合，屯垦戍边与屯工戍边、建城戍边相结合，充实戍边队伍与加快经济发展相结合等角度提出屯垦制度创新的思路，以期提升兵团屯垦制度绩效，实现维稳戍边和西北边疆发展的历史使命。

兵团；屯垦制度；制度绩效

制度绩效是制度的现实表现，是制度产生及变迁的基本价值的外在反映。制度的绩效首先是由制度目标与制度目标实现中所发挥的功能来决定的［1］。任何一项制度都具有某种功能，制度的这种功能是制度产生的社会性根源。屯垦制度是国家为实现屯垦戍边使命而设计的一项集政治、军事、经济、社会于一体的综合性制度，其制度绩效不仅关乎边疆稳定与西北安全，更与新疆的经济发展、民族的繁荣和国家西向开放战略的实施息息相关。

国家发改委、外交部、商务部于2015年3月 28日联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》指出，新疆要发挥独特的区位优势和向西开放重要窗口作用，深化与中亚、南亚、西亚等国家交流合作，打造丝绸之路经济带核心区。“一带一路”战略的提出为新疆的全局发展带来了前所未有的机遇。与此同时，新疆社会大局总体稳定，但稳中有变数、稳中有风险、稳中有忧虑，不仅面临着稳定发展两个“三期叠加”，更有“三股势力”虎视眈眈，极力争夺阵地、争夺人心、争夺群众。兵团身负维稳戍边的特殊使命和职能，迫切需要准确把握和适应机遇与挑战并存的新局势，着眼新疆社会稳定和长治久安，发挥兵团“稳定器、大熔炉、示范区”作用，成为履行维稳戍边使命的支持力量、经济社会发展的推动力量、服务职工群众的主体力量。面临新时期国家“一带一路”战略的全面实施和新疆社会稳定的新局势，兵团屯垦制度的目标与任务能否有效实现，如何更好地发挥屯垦制度绩效与功能，具有重要的研究意义。

一、兵团屯垦制度绩效评价的标准和依据

屯垦制度就是为实现屯垦戍边使命、保障屯垦事业稳定性和持续性而人为设定的一些制约和规则。从历史和现实来看，广义的屯垦制度是指政府、国家或统治者等为维护统治利益，有意识创造的一系列为屯垦顺利开展的政治、军事、经济、社会规则，以及由这些规则构成的社会等级结构和为确保相关规则得以执行的制度安排及实施机制，是集政治、军事、经济、社会于一体的综合性制度［2］。

党和国家领导人在不同历史时期，都对兵团的使命任务作过重要论述。邓小平同志充分肯定“兵团是新疆经济建设的重要力量、民族团结的重要力量、安定团结的重要力量和巩固边防的重要力量”。江泽民同志要求兵团做“生产建设的模范、安定团结的模范、民族团结的模范，以及稳定新疆和巩固边防的模范”。胡锦涛同志提出兵团要“更好地发挥推动改革发展、促进社会进步的建设大军作用，更好地发挥增进民族团结、确保社会稳定的中流砥柱作用，更好地发挥巩固西北边防、维护祖国统一的铜墙铁壁作用”。这些重要论述是对兵团在特定时期的定位和要求。

2014年习近平总书记视察兵团时提出关于兵团要成为“稳定器”“大熔炉”“示范区”的重要论述，强调：新形势下，兵团工作只能加强，不能削弱。使兵团真正成为安边固疆的稳定器、凝聚各族群众的大熔炉、先进生产力和先进文化的示范区。这是从政治、军事、社会、经济方面提出的兵团屯垦制度的新目标，是对新形势下兵团履行屯垦戍边使命做出的新定位、提出的新要求，也是新形势下兵团更好地维护新疆社会稳定和长治久安的新标准和新方向。要求兵团真正成为“稳定器”“大熔炉”“示范区”，即：政治方面维护边疆社会稳定，军事方面保卫国防，经济方面发展边疆经济，社会方面增强民族团结。这也是与西北边疆现实需求相符的屯垦制度绩效评价的标准和依据。

（一）政治稳固

成为安边固疆的稳定器，是兵团履行屯垦戍边职责使命的基本要求，是由兵团的性质和使命任务决定的。中央明确规定：“兵团是党政军企合一的特殊组织”“是维护新疆社会稳定，建设和保卫边疆安全的一支可靠的重要力量。”兵团自组建以来，配合军警作战或独立作战，平息分裂暴乱活动，为维护新疆民族团结和社会稳定发挥了不可替代的作用。兵团广大干部职工在维护民族团结、维护祖国统一方面，历来立场坚定、旗帜鲜明、行动坚决。兵团沿袭人民解放军部队建制，高度集中统一、令行禁止，有利于实施快捷有效的指挥调动；兵团具有保障途径多、范围广、数量大、能力强的特点。近年来，新疆境内外“三股势力”活动对新疆社会稳定构成严重威胁，动用兵团民兵平息暴恐活动、打击恐怖分子、重拳出击处置突发事件，对“三股势力”和暴力恐怖分子形成了强大的威慑力。

（二）社会稳定

成为凝聚各族群众的大熔炉，是更好发挥兵团特殊作用的重要途径。长期以来，兵团全面贯彻党的民族政策，牢牢把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展。当前，新疆民族工作的内外环境发生了很大变化，民族关系出现了许多新情况新特点，对做好民族工作提出了新要求。我们立足“汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，少数民族之间也相互离不开”的要求，夯实民族团结这个发展进步的基石。加强制度设计，实现机制化、程序化、规范化，使兵团形成经济融合发展、文化交融共建、维稳责任共担、民族团结共创的局面。推动经济发展融合，加强重大生产布局、市场体系、基础设施、公共服务的统筹规划，实现资源共享、优势互补、共同繁荣，把发展成果更多地惠及各族群众；推动社会治理融合，建立兵团和地方公共资源联手服务机制，加强社会治理联动，形成治理对接，不留缝隙；全力维护稳定，建立军、警、兵（兵团）、民（民兵）联防机制，共同构建兵地一体、上下联动、应对及时、处置有力的维稳反恐体系。

（三）经济协调发展

成为先进生产力和先进文化的示范区，是兵团更好履行特殊使命的着力方向。兵团自组建以来，在天山南北和千里边境线上，形成了中国内陆干旱地区独具一格的机械化、集约化、大规模现代化农业体系。形成了以轻工、纺织、食品、制革为主，兼有煤炭、建材、化工、电力、机械制造等门类的工业体系。中央新疆工作座谈会以来，兵团城镇化、新型工业化、农业现代化建设如火如荼。新形势下，兵团要更好地发挥特殊作用，维护新疆社会稳定和长治久安，就要充分发挥在发展先进生产力和先进文化方面的示范带动作用，推动构筑各民族共同的生活和精神家园。

开展屯垦制度绩效的评价，其评价客体不是个别公共部门，而是涵盖多个部门的政府，即对兵团政府行为的评价，其评价重点自然也是效率与公平的问题。屯垦制度的主要职能是维护西北边疆安全和社会稳定，实现屯垦戍边历史使命。因此，对该制度评价的重点是兵团屯垦制度管理下的政治是否稳定，也就是公平性和安全问题；其次是社会是否和谐，也就是社会福利问题；最后再考虑经济是否稳定发展，也就是效率问题。在此基础上，还应考虑兵团屯垦制度提供的公共产品好不好，能否满足国家安全、社会稳定、人民幸福的需求。

二、屯垦制度绩效评价体系的构建

（一）评价指标体系的构建

基于以上分析，屯垦制度绩效评价体系选择了“政治—社会—经济”三维的绩效指标模式。结合三维的绩效指标模式，绘出兵团屯垦制度绩效评价体系框架（见表1），共设置3个维度、10个二级指标，选取23个三级指标。

1．对屯垦制度的直接绩效——政治绩效进行评价。即评价兵团政治稳定状况，从公平性和制度伦理性视角，从公平性、人口稳定性和社会治安治理三方面内容来反映。其中：（1）公平性反映了兵团屯垦制度的维稳戍边第一任务。尤其兵团和新疆地方的农业生产和生活交织在一起，收入的公平性直接影响职工生产积极性和队伍的稳定，是屯垦制度建设中应首要重视的方面。（2）人口基础及稳定性是评价兵团屯垦制度持续有效的基础。兵团屯垦戍边的核心主体是兵团职工，人口的稳定是兵团屯垦制度建设的基石。（3）社会治安环境，反映了屯垦制度的政治效果。

2．对屯垦制度的第一间接绩效——社会绩效进行评价，即评价社会和谐发展状况，包括教育、医疗卫生、社会保障、基础设施等评价。（1）教育问题是影响职工队伍稳定、建立屯垦人才后备库的重要因素，兵团教育水平和教育理念在疆内居前列，教育培养人才及提高公民的综合素质，提高兵团的教育水平和师资能力，是维护边疆稳定必不可少的条件。（2）医疗卫生方面指标反映兵团在医疗方面的投入及当地职工的就医看病问题，尤其是医疗机构的社区化，万人拥有卫生技术人员数直接反映了兵团职工的就医条件状况。兵团正面临着“屯垦二代”的老龄化日益加剧问题，在医疗卫生事业、社会养老事业方面加大投入力度，提高现有福利水平，是保障社会稳定的前提。（3）社会保障，尤其是养老保险参保情况，是兵团显著异于新疆地方的重要因素，也是保障维稳队伍稳定性、持续性的重要方面。（4）基础设施建设及覆盖率是反映社会福利与公共服务均等化的重要指标，对社会稳定与和谐有较大影响。

3．对屯垦制度的第二间接绩效——经济绩效进行评价，即评价兵团经济协调发展，包括经济发展、居民收入、居民消费等方面。（1）经济发展，人均GDP指标是最重要的宏观经济指标之一，是了解和把握兵团宏观经济运行状况的有效工具，也是衡量兵团人民群众生活水平的一个标准。（2）居民收入，通过职工或农牧工收入来反映，这也是反映屯垦制度经济绩效的直接指标，这与兵团农业现代化示范区功能保持一致。（3）居民消费情况，物价水平和社会消费品零售额直接反映了兵团职工的实际生活水平，作为以农业为基础的经济体，兵团屯垦制度能否合理调控居民物价消费水平、提高居民可支配收入，是经济绩效的重要体现。

（二）数据来源与权重的确定

受统计年鉴数据口径一致性影响，结合所选评价指标实际统计情况，本研究所选取1995－2014年共20年的统计数据，为屯垦制度绩效综合评价的原始数据，来源于《新疆生产建设兵团统计年鉴》（1996－2015）。

多指标综合评价问题关键在于如何合理确定各个指标的权重。考虑到屯垦制度绩效评价各指标重要程度的长期一致性，本研究选用客观赋权法中的熵权法。一般地，如果某个指标的信息熵ej越小，就表明其指标值的变异程度越大，提供的信息量越大，在综合评价中所起的作用越大，则其权重也应越大。反之，某指标的信息熵ej越大，就表明其指标值的变异程度越小，提供的信息量越小，在综合评价中所起的作用越小，则其权重也应越小。

熵权法计算权重的具体过程如下：

第一步：数据标准化处理。

正向指标：

i＝1，2，3，…m；j＝1，2，3，…，n

负向指标：

i＝1，2，3，…m；j＝1，2，3，…，n

式中，Xij表示第i个年份第j项评价指标的数值，min｛Xj｝和max｛Xj｝分别为所有年份中第j项评价指标的最小值和最大值，m为评价年数，n为评价指标数。

第二步：计算第i年份第j项指标值的比重。

i＝1，2，3，…m；j＝1，2，3，…，n

式中，Yij为第i年份第j项指标经过数据标准化处理后的值。

第三步：计算指标信息熵。

i＝1，2，3，…m；j＝1，2，3，…，n

式中，k＝1／lnm，其中m为评价年数。

第四步：计算信息熵冗余度；通过信息熵冗余度计算确定权重。

第五步：计算指标权重。

i＝1，2，3，…m；j＝1，2，3，…，n

该公式是计算出每个评价内容中各个指标的占比。

三、兵团屯垦制度绩效评价的实证分析

（一）测算方法说明

利用熵权法确定的各指标权重和各指标值，可计算各年份、各指标的评价得分，计算公式如下：

i＝1，2，3，…m；j＝1，2，3，…，n

获得单指标评价得分后，可进行加权汇总，计算出各年的政治、社会、经济效果得分，也可计算出各一级指标的综合得分及屯垦制度绩效的综合得分情况。

（二）权重的计算

以熵权法的信息熵冗余度为基础，计算获得各指标的权重（如表1所示），政治绩效所占权重为0．21，由三方面评价内容、5个指标构成。社会绩效权重为0．43，由四方面评价内容、12个指标构成。经济绩效权重为0．36，由三方面评价内容、6个指标构成。

政治稳固评价指标中公平性所占比重较大，对政治稳定性评价的贡献度较高，与兵团屯垦制度的维稳戍边第一任务相吻合。人口稳定性评价次之。社会稳定评价指标中医疗卫生方面指标的权重较大，说明兵团在医疗方面投入大量财力物力来保障当地职工的就医看病问题，尤其是医疗机构的社区化，万人拥有卫生技术人员数显著提升，兵团职工的就医条件得到很大提升。其次是教育类指标。经济发展评价指标中居民收入所占比重最大，可见职工或农牧工收入指标在反映经济绩效方面贡献率较大，这与兵团增加农牧工增收途径、提高农业生产效率的政策方向一致。

（三）评价得分结果

兵团屯垦制度各年的综合绩效及政治、社会、经济绩效得分如表2所示。

表2兵团屯垦制度绩效评价得分统计表（1995－2014）

1．综合绩效分析。屯垦制度绩效综合评价得分结果显示：屯垦制度绩效呈现逐年上升的趋势，尤其在西部大开发和中央援疆工作开展以后见成效（如图1所示）。

1995－2004年屯垦制度绩效平稳，综合得分保持在0．30～0．37之间；从2004年开始综合得分有起伏，这之后一段时期西部大开发战略实施效果逐渐凸显，以及2006年国家取消农业税，降低了团场职工负担，屯垦制度综合绩效由2006年的0．36持续上升到2009年的0．41。从数据的波动不难看出，2010年综合绩效得分下降到0．38。2010年春中央发布对口援疆决策部署，集全国之力支援新疆建设，兵团受益颇多，基础设施建设、民生改善等方面实现跨越式发展，2010－2014年综合绩效得分保持上升趋势，屯垦制度综合绩效在提高。

在兵团屯垦制度应对西北边疆稳定的过程中，政治绩效和社会绩效总体趋势较为稳定，平均得分分别为0．38和0．48，而经济得分2003年以后逐年上升，由0．16升至0．90，上升明显。由表2可知，社会绩效所占权重最高，为0．43，但21世纪以来社会绩效得分并不高，综合绩效呈现持续上升趋势，很大程度上是被经济绩效得分拉动。可见，国家扶持政策及扶持力度是影响屯垦制度绩效的首要因素，这与公共产品政府供给绩效理论相吻合。

图1屯垦制度绩效综合评价结果（1995－2014）

图2屯垦制度政治、社会、经济绩效评价结果（1995－2014）

2．政治绩效分析。兵团屯垦制度政治、社会、经济绩效评价结果如图2所示，其中，屯垦政治绩效呈现波动趋势，在1997年、2008年出现绩效得分最低点，恰好处于新疆1997年、2009年暴力恐怖大事件突发期或其前夕，从数据方面验证了屯垦制度政治绩效对新疆社会稳定的重要影响。

3．社会绩效分析。社会绩效自2002年起总体处于下降趋势，表明兵团屯垦制度下的社会福利公平性在下降，主要体现了兵团内部不同师团、不同区位、不同职能农牧团场之间在教育、基础设施、医疗卫生保障等方面的差异性，这一结论为屯垦制度创新提供了有利的思路和数据支撑。

4．经济绩效分析。经济绩效提高显著，于1999年达到低谷，这与国内社会主义市场经济体制的建立、兵团集权体制与市场经济体制的矛盾有很大关系。随着兵团农牧团场1998年开始的股份制改革，逐渐与市场经济体制接轨，经济绩效自1999年起直至2014年都处于持续上升阶段，这与我国1999年开始实施的西部大开发战略、2010年实施的援疆战略是分不开的。尤其是2010年以后的经济绩效提升速度显著增加，体现了全国援疆的显著成效。

四、兵团屯垦制度创新思路与对策

（一）屯垦职能细分与戍边专项相结合

兵团党政军企合一的屯垦制度，决定其多元化的职能，即集国防、经济、政治、军事于一体。无论是要发挥铜墙铁壁、中流砥柱的作用，还是实现“稳定器”“大熔炉”的功能，都具有显著的公共产品、准公共产品性质，应以国家支持为主，由中央政府来提供，将是最经济、最有效率的。而对于建设大军作用、示范区功能，可以以现代企业制度的内容来指导市场化创新，通过继续深化团场基本经营制度，加快企业的体制改革等措施，充分发挥市场配置资源的基础性作用，促进兵团经济发展。因此，国家对于兵团各师团的发展不能“一刀切”，要严格按照政治、社会、经济三大职能的结构关系、结合各师团实际建设现状，区别对待。可以考虑按照各师团的主体功能分类、分等级划拨戍边专项支出，确定考核指标体系，甚至将边境团场和南疆部分团场的戍边维稳职能列入国家国防建设序列，拨付专项经费，加大对民兵建设上的经费支出，按公共财政支出给予专项保障，加强戍边力度。

（二）兵地融合发展与兵地联合维稳处突机制构建相结合

按照中央“边疆同守、资源共享、优势互补，共同繁荣”的要求，加强与地方经济的融合发展。由于兵（指兵团）、地（指新疆地方）是两个利益主体，不同的利益主体在经济融合发展中必然会产生利益分配的矛盾。在经济合作的过程中，更重要的是要建立产权清晰的利益分配机制和“利益均沾、风险共担”的利益联结机制。除了清晰界定资源产权关系外，还应出台地方性相关规定或文件，以促进兵地融合发展体系的完善，避免兵地恶性竞争。

新时期兵团依然是维护新疆社会稳定和长治久安的一支重要力量，应进一步加强维稳力量建设，壮大维稳实力，最终达到社会安宁、边疆稳定的目标。兵团在积极完善各级应急指挥体系、健全各类事件处置应急预案和实战演练打击能力的同时，应强化与地方政府合作，调动军、警、兵、民，完善和落实城镇社会面“网络化”巡控工作，深入开展巡逻活动，提高街面见警率，构建全天候、无缝隙的社会治安防控体系，建成兵地联合维稳处突机制。

（三）屯垦戍边与屯工戍边、建城戍边相结合

屯垦戍边历来是兵团发挥自身职能，维护边疆稳定的基础，新时期、新形势下，屯垦戍边仍然是兵团产业结构调整、优化的基础，社会稳定发展的平台。兵团应将传统的“屯垦戍边”与屯工戍边、建城戍边三者相结合。

打造农业产业化链条，构建“屯垦＋屯工”戍边的良性发展模式。在原有农业发展的基础上，按照现代农业发展区域化布局、专业化生产的要求，形成种植基地化、养殖专业化、经营企业化、“种养循环”的立体生态、高效农业；同时加快以农产品加工企业为主的工业结构优化升级和优势资源转换，走出一条具有兵团特色的、具有现代企业特征的新型工业化道路。

以屯垦戍边职责和使命作为城镇化空间布局、功能定位、发展目标确立的依据和标准，按特殊功能建设三类城镇：经济发展型城镇，主要功能是集聚产业，改善民生，支撑区域经济社会发展；维稳型城镇，主要承担集聚产业和人口，发挥“大熔炉”“稳定器”的功能；戍边型城镇，主要承载和稳定边境团场人口，实现“存在即戍边”的政治军事功能。

同时，以城镇为载体充分发挥兵团在旅游、农产品营销、现代物流、商业与民生保障等方面功能，构建农产品集散交易中心，建立商贸物流中心，促进绿色有机农产品品牌建设、农牧产品初加工和精深加工发展及现代化物流配送体系建设。建立健全生活服务商业体系、社区物业管理企业、各种中介服务组织，着力改善兵团，尤其是各团场教育事业、卫生事业、社会保障事业、环境事业和社会治安综合治理，于屯垦戍边、屯工戍边、建城戍边为一体，把兵团各师、团建成维稳护边的坚实阵地。

（四）充实戍边队伍与加快经济发展相结合

兵团的安边固疆需要充实一批军事素质硬、政治思想稳的军事人员，凝聚各族群众需要充实一批综合素质高的生产职工，经济发展需要充实一批具备知识技能的第二、三产业从业人员，重点将充实戍边队伍与加快经济发展相结合。兵团应充分抓住“一带一路”战略的机遇和优惠政策，以三次产业结构的调整和优化、城镇化建设为承载人口的平台，完善基础设施建设，培育特色产业，实施经济产业化、市场化、生态化和专业区域布局的全面升级，促进人口的聚集，稳定人心，起到“拴心留人”、充实戍边人员队伍的作用，同时推动城镇化和产业化集聚功能，在此基础上依托农牧团场、工业企业和城镇化建设平台，强化兵团的武装功能，积极进行民兵及预备役管理和训练等工作。最终形成“以经济发展促戍边队伍充实，以戍边人才促经济发展”的长效机制。

总而言之，屯垦制度是国家的一项重要的政治、经济、军事制度，其制度创新的主体——国家，在制度创新和变迁过程中寻求的是多元目标利益，如：经济利益、政权的稳定性、民众对政府的支持率以及统治者的威信等。结合西北边疆局势和屯垦的特殊使命，屯垦制度的创新与完善将是一个长期而复杂的历程。

［1］［美］道格拉斯·C·诺思．制度、制度变迁与经济绩效（杭行译）［M］．上海三联书店，2008．

［2］张晓莉．新中国时期与清代新疆屯垦制度的比较［M］．北京：中国农业出版社，2013．

［3］王小平．新疆兵团55年屯垦戍边的作用［J］．兵团党校学报，2009，（4）：43－49．

［4］张国玉．论新疆生产建设兵团屯垦戍边的公共产品属性［J］．新疆农垦经济，2007，（12）：42－45，51．

［5］张晓莉，于鸿君．新时期屯垦制度绩效及创新思路研究［J］．农业现代化研究，2010，（2）：175－178．

（责任编辑：管 仲）

教育部人文社会科学基金青年项目（项目编号：10YJC790386）；石河子大学高层次人才科研启动资金项目（项目编号：RCSX201104）。

张晓莉（1980－），女，新疆石河子人，副教授，硕士生导师，研究方向：农垦经济发展；陈浪（1993－），男，湖南湘乡人，在读硕士研究生，研究方向：农业技术经济。