封明川

(中国人民银行贵阳中心支行，贵州 贵阳 550001)



农村“两权”抵押贷款试点的经济学分析
——基于供求均衡理论的视角

封明川

(中国人民银行贵阳中心支行，贵州 贵阳 550001)

农村“两权”抵押贷款试点是拓宽涉农经济主体融资担保渠道的重要举措，对于扩大对“三农”经济的信贷投入、降低涉农贷款成本有重大意义。本研究基于经济学供求均衡理论的研究视角，分析试点前后均衡信贷资金量、均衡利率、涉农经济主体的消费者剩余、金融机构的生产者剩余、农村信贷市场的社会福利水平等指标的变化，得出试点工作的推动能够有效提升整体社会福利水平、通过完善试点的各项配套机制可以带动社会福利水平得到更大程度地提高等研究结论，最后结合当前各地的试点经验提出了有关政策建议。

农村“两权”抵押贷款；试点；供求均衡理论

1 问题的提出

长期以来，缺乏符合金融机构授信要求的抵(质)押物一直是困扰金融支持“三农”经济发展的问题。一方面，涉农经济主体拥有大量的农村承包土地的经营权和农民住房财产权(以下简称“两权”)，但其属于《物权法》、《担保法》规定不得抵押的财产范围。另一方面，金融机构由于涉农经济主体缺乏符合法律要求的融资担保物，出于风险管理的需要，不能向涉农经济主体提供较大额度的信贷资金，只能主要运用小额信用贷款支持当地的“三农”经济发展。由此可见“三农”经济的发展急需农村产权融资创新的配套支持。

2015年8月，《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》(国发〔2015〕45号)从总体要求、试点任务、组织实施3个方面提出了具体工作部署。2015年底，全国人大常委会授权国务院在部分试点县(市、区)行政区域暂时调整实施《物权法》、《担保法》关于集体所有的耕地使用权、集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定，上述调整在2017年12月31日前试行。自此全国“两权”抵押贷款试点正式拉开序幕。2016年3月，人民银行联合有关部委先后出台了《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》，为全国“两权”抵押贷款试点工作的依法稳妥规范推进提出了具体的政策指导。随后全国各试点地区积极按照试点工作的要求，成立了“两权”抵押贷款的试点工作指导小组，积极完善试点的各项配套机制，努力探索符合地方经济特点的试点模式和经验，推动试点工作有序开展。在全国“两权”抵押贷款试点工作启动之前，各省区市在人民银行等有关部门的推动下，先期开展了地方性的“两权”抵押贷款试点探索，并探索出了大量的实践经验，为全国“两权”抵押贷款试点工作的开展提供了有益的参考。

目前部分学者对“两权” 抵押贷款试点开展了具体的研究，如刘兴亚(2016)[1]、黄少青等(2016)[2]、张辉等(2016)[3]对试点工作取得的初步成效、存在的困难进行了系统总结，并提出了下一步推动试点工作的有关政策建议。高勇(2015)[4]对我国部分省市开展的“两权”抵押融资的试点经验及启示进行了总结。本文试图运用经济学供求均衡理论的分析框架，对比分析试点前后均衡信贷资金量、均衡利率、农村信贷市场以及参与主体的福利水平的变化为依据，提出有关政策建议，为下一步试点工作的有序开展提供政策参考和决策依据。

2 农村“两权”抵押贷款试点的经济学分析

2.1 分析的基本假设

假设一：将农村信贷视同一般商品进行供求平衡分析。

假设二：假设农村信贷需求为农村有效信贷需求，该需求除满足一般商品的需求条件即有购买意愿和购买能力两个要素之外，还需要满足金融机构对农村信贷的审批条件，即需要满足3个要素才能成为有效信贷需求。

假设三：假设农村信贷供给为农村有效信贷供给，该供给除满足一般商品的供给条件即有销售意愿和销售能力两个要素之外，还需要满足金融机构对农村信贷的审批条件，即需要满足3个要素才能成为有效信贷供给。

假设四：在分析农村有效信贷供给时，假设货币政策引导、金融机构资本实力、当地产业结构特点、经济周期等因素不变。

2.2 未开展“两权”抵押贷款试点前的供求平衡分析

在图1中，横轴代表农村信贷的数量，纵轴表示农村信贷的利率，图中的S0曲线代表未开展“两权”抵押贷款试点前(以下简称“试点前”)农村有效信贷供给曲线；D0曲线表示试点前农村有效信贷需求曲线；两条曲线相交于A0点，代表试点前的农村信贷供求均衡点，其对应的信贷供给量Q0代表在未开展试点前，涉农经济主体由于普遍缺乏抵(质)押物，较大数额的信贷需求难于满足金融机构的授信审批条件，只能通过小额信贷产品获得的较低数额的均衡信贷资金量，其对应的均衡利率水平r0也相对较高。从福利经济学的视角看，试点前的农村信贷市场的涉农经济主体的消费者剩余为三角形Cr0A0所围成的面积，金融机构的生产者剩余为三角形Dr0A0所围成的面积，农村信贷市场的社会福利水平为三角形CA0D所围成的面积。

图1 农村信贷市场的供求平衡图

2.3 开展“两权”抵押贷款

试点后的供求平衡分析在开展“两权”抵押贷款试点之后(以下简称“试点后”)，由于“两权”的产权融资功能被激活，涉农经济主体可以将“两权”用于抵押向金融机构申请信贷资金，有效信贷需求将得到提高，大额信贷需求将得到满足，导致农村有效信贷需求曲线向右移动至D1。同时，由于全国“两权”抵押贷款试点可以突破现有法律关于“两权”不能用于抵押的限制性规定，作为农村金融主力军的农村信用社、农村商业银行、农村合作银行将在信贷业务上取得更大的突破，其信贷资金的供给能力将得到大幅增强，将导致农村有效信贷供给曲线向右移动。除此之外，由于试点工作的开展，抵(质)押物的出现将满足更多金融机构关于授信审批的要求，其他金融机构将以此为契机开拓农村信贷市场，导致农村有效信贷的供给将进一步扩大，其表现为农村有效供给曲线更大幅度地移动至S1。由于农村有效信贷供给曲线的移动幅度大于需求曲线的变动幅度，其形成的新均衡点对应的贷款资金量将提升至Q1，均衡利率水平将下降至r1。从市场的社会福利水平看，试点后的涉农经济主体的消费者剩余、金融机构的生产者剩余、农村信贷市场的社会福利水平分别为三角形Br1A1所围成的面积、三角形Er1A1所围成的面积、三角形BA1E所围成的面积，与试点前相比，涉农经济主体以及农村信贷市场的福利水平均大幅提高，但金融机构的福利水平是否提高取决于三角形Er1A1与三角形Dr0A0的面积之差，如果供给曲线移动的幅度较小，该值有可能会出现负数，即金融机构的福利水平可能会降低，即涉农经济主体的福利水平提高是牺牲了金融机构的部分福利水平所带来的，金融机构参与试点的积极性可能会降低。在现实中的表现是，由于试点地的相关配套机制不能达到“两权”抵押贷款试点的需要，导致金融机构参与试点的成本太高且风险较大，其参与试点的积极性将大打折扣，进而导致其有效信贷供给不能大幅提高。因此，需要通过完善相关机制来促使供给曲线向右大幅移动(如移动至图中S2的位置)，使得涉农经济主体、金融机构以及农村信贷市场的社会总福利水平均大幅提高，实现“多方共赢”的农村信贷供求均衡。

3 研究结论与政策建议

3.1 研究结论

通过运用供求均衡理论对试点前后的均衡信贷资金量、均衡利率水平、涉农经济主体的消费者剩余、金融机构的生产者剩余以及整个农村信贷市场的社会福利水平进行分析后得到如下结论：“两权”抵押贷款试点工作的开展，将带动更多的信贷资金投入到“三农”领域，涉农经济主体的融资成本将得到有效下降；如果试点工作的配套机制得到较大程度的完善，金融机构参与试点的积极性将进一步提升，农村信贷市场的有效供给曲线将大幅移动，涉农经济主体、金融机构、整个农村信贷市场的福利水平均能得到较大幅度的提高，进而带动农村信贷市场实现“多方共赢、可持续发展”的良好局面。

3.2 政策建议

以上的分析过程表明，通过完善试点的有关配套机制，可以推动农村信贷市场的有效供给曲线移动，配套机制越完善，其移动的幅度就越大，其相应带来的社会福利水利就越高。因此，本研究就完善试点工作的有关配套机制提出如下政策建议：

3.2.1 加快完善“两权”抵押贷款业务开办的配套措施 一是建议加快“两权”确权颁证力度，将推动该项工作的财政支出优先用于全国“两权”抵押贷款试点县。二是建议在试点县尽快筹建农村产权的评估机构，或者引入其他省市已经成熟的农村产权评估机构在试点县设立分支机构，为“两权”抵押提供科学、专业的评估服务。在目前暂时还没有条件设立评估机构的地方，建议当地政府及时发布“两权”的政府指导价格，为金融机构的自行评估提供参考。如安徽省铜陵市义安区的经验值得借鉴，该区政府通过发布土地承包经营权准价格和最低保护价，维护产权人的合法权益，规范了农村产权价值评估工作[1]。三是建议在试点县尽快成立农村产权的交易中心，为“两权”抵押资产的变现搭建平台。如江苏省的经验就值得各地借鉴推广，该省目前已开发“农村产权交易信息服务平台”，免费供各地农村产权交易中心进行农村产权的交易、抵押、登记工作[3]。四是建议在试点县探索成立专门为“两权”抵押贷款服务的政策性融资担保机构，将“两权”作为反担保物为涉农经济主体提供融资担保，鼓励政策性融资担保机构给予较同类项目低一定比例的优惠担保费率支持。五是建议探索“两权”抵押贷款试点与创业担保贷款业务有效结合的方式，推动创业担保贷款的担保机构将“两权”作为反担保物，为符合条件的涉农经济主体提供创业担保贷款支持。六是建议在试点县探索“两权”抵押物的兜底收储机制，通过适当的方式收购金融机构无法变现的“两权”抵押资产。如江苏省徐州市沛县的经验就值得各地借鉴，当地政府通过设立汉润农村土地流转经营有限公司，承担沛县农地经营权抵押贷款处置职能，在农地经营权抵押贷款出现风险时，由其代偿并持有农地经营权，并进行再次流转、自营等处置[3]。七是建议探索发展“两权”抵押贷款信用保证保险，地方财政对保险费用给予适当补贴，运用保险机制分散“两权”抵押贷款风险。

3.2.2 积极探索“两权”抵押贷款试点的财政激励机制 一是建议加快建立“两权”抵押贷款的风险补偿机制。由省、市和各试点县政府按一定比例出资设立风险补偿基金，金融机构按照风险补偿基金10倍左右的放大比例向涉农经济主体发放“两权”抵押贷款，当涉农经济主体贷款出现损失时，由政策性融资担保公司先行代偿，风险补偿基金再按照一定比例给予政策性融资担保公司损失补偿。如重庆市的经验值得推广，该市注资7亿元建立风险补偿基金和伞形风险分散体系，经办银行、担保公司出现违约损失时，银行、市、区县财政分别承担贷款损失的65%、20%和15%[4]。二是建议对参与试点的且表现突出的金融机构，给予财政奖励、费用补贴、税收减免等优惠政策。

3.2.3 进一步完善“两权”抵押贷款试点的金融政策激励机制 一是建议进一步做好对试点业务承办金融机构的“窗口指导”工作，通过多种货币政策工具组合，引导金融机构积极参与试点，将金融机构开展业务的有关情况纳入到宏观审慎评估、涉农信贷政策导向效果评估、金融扶贫效果评估中，对贯彻执行政策较好的承办金融机构给予优先办理支农再贷款、扶贫再贷款、支小再贷款、再贴现等政策支持。二是建议对“两权”抵押贷款给予放宽监管容忍度的政策支持，在考核不良贷款率指标时，对“两权”抵押贷款业务承办金融机构给予适当的考虑，允许其适当高于监管要求。

[1]刘兴亚.安徽省“两权”抵押贷款试点工作稳步推进[J].中国金融家,2016(6):74-76.

[2] 黄少青,王周铁,黄元东.农村土地制度改革背景下两权抵押贷款研究——基于105 户调查对象的实证分析[J].武汉金融,2016(2):61-62.

[3] 张辉,王维全,孙俊.关于江苏省“两权”抵押贷款试点推进情况的调查分析[J].金融纵横,2016(5):19-26.

[4] 高勇.我国农村“两权”抵押融资试点经验与启示[J].河北金融,2015(8):44-48.

2016-9-30

封明川(1984-)，男，经济师，主要研究方向为农村金融，金融发展。E-mail：hopefmch@126.com。