“遵法”先要“尊法”

自中共十八大以来，随着全面依法治国的深入推进，法治观念更加深入人心。然而在新时期，仅仅是被动遵从法律已远远不够，还需要全体人民真正树立起法治意识、学会运用法治思维，从内心尊重、敬畏法律。可以说，从“遵法”到“尊法”，一字之别，实际上是中国社会法治理念的一大进步。

国人为何信访而不信法

当下，信访制度已经扎根于这个社会，它既是当下的，也是传统的，在古代不乏告御状的故事。有学者认为如今存在国人信访而不信法的现象。社会上之所以有这种想法，有一定的现实基础。

“政府只怕上访，不怕到法院去告”

谈到信访，中国社会科学院法学研究所研究员刘仁文回忆，他有几个湖南老乡到西北某省去开矿，他们与当地政府签了招商引资的合同，但后来对方因故毁约，于是到北京来上访。

刘仁文看了他们的材料建议他们向当地法院起诉。没想到他们却说：“那就正好中了政府的计，因为政府只怕上访，不怕到法院去告。法院绝对是受当地政府影响的，如果判决他们败诉，那就连到北京来上访的理由也没了。”

于是他们频繁上访，从去年“奥运”前夕，到今年“两会”期间。刘仁文发现，他们对这种程式化的上访也不抱多大希望，只是顺路而已，他们真正感兴趣的是希望通过关系找到某位高层领导的批条，这样下面就会高度重视。

原来他们曾尝到过甜头：几年前，也是一个案子，由于他们得到过某中央政法机关领导的一个批示，结果下去很管用，省里立即成立专案组，到县里去现场办公，问题很快得到解决。

但要得到这种批示谈何容易。他们告诉刘仁文，这次已经被骗走20万了，对方说跟某个首长有关系，能帮他们弄到批条。

国人为何信访而不信法？这个事例也许能给我们部分启示：那些热衷于上访的人不相信法院有足够的权威和公信力可以依法秉公办案，可以抗拒地方政府的干扰和干涉；他们抓住了中央现在“稳定压倒一切”、地方政府愿意“花钱买平安”的心态，认为这种施压的办法可以比诉讼更有效；上级领导的批条在中国的官场是很管用的，所以要不惜代价去找这种关系。

应当说，社会上之所以有这种想法，绝非凭空产生，而是有一定的现实基础。为什么地方官员（包括法院领导）会怕当事人上访，而上面首长的批示又会管用，刘仁文认为，其中一个重要原因是当官员的命运不是取决于民众而是取决于上面时，他就会更在意上面的态度，当上面以上访人数的多寡来作为考核一个地方或部门的官员政绩时，下面的官员怎能不把上访当回事？为了息访，甚至无视法律去满足个别上访者不合理的要求。

刘仁文曾听过一个比较极端的例子：“文革”前北京某法官在审理一起离婚案时，一方当事人找到某中央首长，请他给法官写个条，希望同意她的离婚请求；但过了几天，另一方也找到该首长，请他给某某法官写个条，不要同意对方的离婚请求，不知该首长是由于年老记忆力减弱，还是由于公事繁忙，早把先前写条的事给忘了，于是又写一条。两个意见相反的条子出自同一首长，真的是为难了判案的法官。

比中彩还难的上访路

由于中国有上访的传统，所以今天即使某些领导想尽量少批示，但公众包括某些非法律职业的专业人士却至今迷信领导批示这类非法治的产物，他们遇到问题首先不是从法律思维出发去寻找解决途径，而是想到上访。

刘仁文表示，多年前，他有一位社科院的同事是著名的经济学家，找他咨询老家的几个农民与当地政府打官司的事，刘仁文曾劝他一定要按照法律程序提起上诉，否则二审终审后就生效，再要启动就难了。但他不听，总想着自己跟高层有关系，他又不是徇私情，所以理直气壮地去找这个领导找那个领导，结果至今没有解决问题。

一位长期从事信访工作的相关人士表示，目前由于在信访的批转及相互推来推去的过程中使信访案件失去收集、固定证据的最佳时机，最终使案件成为死案的现象十分突出，这大概是信访制度设计者所始料不及的。

说到信访工作中的“推来推去”，刘仁文又想起另一件事情：十多年前，他刚参加工作，老家来了几个上访者，问他该向谁反映情况。刘仁文当时积极性颇高，让他们分别去找国家信访局、公安部信访办、最高人民法院信访办、最高人民检察院信访办、中纪委信访办，还有中央政法委、全国人大常委会乃至中南海，结果他们复印了多份材料，又花几天分别跑了这些地方，找不到的就通过邮局寄。不幸的是，最终什么问题也没有解决。

虽然信访制度有这么多缺陷，但说立即取消信访制度却未必可行。犹记得2003年11月，时任国家信访局局长的周占顺在接受采访时曾指出：在当前群众信访特别是集体信访反映的问题中，80%以上有道理，或有一定实际困难和问题，应予解决；80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的；80%以上是基层应该解决也可以解决的。面对这样三个80%，如果我们不在国家的权力架构设计和治理机制上妥善通过民主与法治的渠道来有效解决这些群众的诉求，就堵死这条尽管比中彩还难却毕竟还有一线希望的上访路，岂不危哉！

让人民群众有获得感和幸福感

对于信访问题，高层也颇为重视。习近平和李克强曾作批示：当前群众通过信访渠道反映出来的信访突出问题，既有新动向，也有老难题，但都事关群众切身利益，事关社会和谐稳定。各地各部门要高度重视，强化责任担当，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、调解、疏导等办法，把群众合理合法的利益诉求解决好。

从4月18日到21日，短短四天时间，中央连续召开了两次最高规格的会议，党的总书记和政府总理还对信访问题作出批示，原因何在？从“两会一批示”所涉及的内部就可以看出来，关注点都是一个，那就是人民群众的获得感与幸福感，而获得感和幸福感的基础在于利益。这既包括经济方面，也包括公平正义方面。前者是物质满足方面的舒服，后者是心灵满足方面的舒服。这说明，高层始终把为人民群众谋利益作为工作的出发点和落脚点。这既是执政党的宗旨所在，也是新一届中央领导集体的庄严承诺。

应该承认这么一个现实，前些年由于腐败盛行，贪官横行，损害了不少人的利益。这些被损害了利益的人们，他们一直相信政府能够主持公平，还他们一个公道。所以他们不断上访，期待上级权力部门解决他们的问题。

习近平要求，各地各部门要高度重视，强化责任担当，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、调解、疏导等办法，把群众合理合法的利益诉求解决好。这里传递出的信息是，不仅是要解决问题，而且要把问题解决好，关键在于一个“好”字。如果问题解决了，但是上访者并不认为“好”，那是不合格的。这是对信访的最高标准。实际上，“解决好”并不难，难的是一些官员不会综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、调解、疏导等办法。这又是既提要求、又教办法。当然，这里面也有机制方面的问题，所以李克强提出，注意完善体制机制，努力化解矛盾，认真处理信访反映的突出问题，维护群众合法权益。

“两会一批示”是一篇完整的文章，主题就是“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”，内容是既要通过改革的渠道给人民群众带来更多获得感，又要通过网上群众路线的渠道了解群众的所思所愿，还要通过信访的渠道把群众合理合法的利益诉求解决好。这样做的目的就是满足人民群众的愿望：有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，孩子们成长得更好、工作得更好、生活得更好。

“民告官”：输的是官司，赢的是民心

自古以来，县官不如现管，民不与官斗的思想深入民心，民弱官强的现实，往往意味着“民告官”是“以卵击石”。“民告官”经常面对这样的尴尬与无奈：好不容易克服“民不与官斗”的心理障碍试图把官告上法庭，却立案难，立案后又“告官不见官”。这一现象关系着党的生死存亡，不可不察。

“告官不见官”的现实

曾有一件“民告官”的案子持续了13年，原告廖琴从47岁一直打官司打到60岁。

直到2015年9月25日，廖琴和丈夫熊前松再次起诉利川市人民政府一案开庭审理，市长张涛出现在被告席上，她才感觉到了一线曙光。张涛希望，自己出庭应诉，能带动更多官员出庭应诉。

关于输赢，张涛也有考量。他清楚，“老百姓不懂一府两院的概念，认为反正法院是你们政府的法院，怎么会为老百姓讲话。我们就是要打消这些顾虑。所以当初我出庭，从我内心来讲是想搞一个败诉的案件，更有说服力，既警示我自己，也告诉大家要依法行政。”

张涛说，败诉后政府依法赔偿、纠正、问责，“体现我们敢于担当，改变以前老百姓认为官官相护、‘政府法院是一伙的’的看法。示范效果可能比赢了要更好。”

张涛认为，官员们在行政诉讼中出庭应诉是对原告的尊重，也是对法律的尊重，“哪怕是我们政府败诉也好，我们赢了是赢的尊重，败诉是败诉的尊重。”

休庭时，原告廖琴和丈夫熊前松上前与张涛交流。廖琴表示，“告了十多年，别说市长，就连国土局的副局长都没出过庭。”

这是一个现实的问题。据北京市万博律师事务所律师褚中喜透露，该所2015年5月以来共办了近300起各类行政诉讼案件，政府机构中正职出庭的只有2人，副职出庭的，不足10%，其中很大一部分是乡镇副职。

2015年，律师褚中喜代理了一起诉某省部级单位的案件。开庭前，他要求被告单位的负责人出庭，被告知负责人出国考察去了。可是当晚，褚中喜在电视里看到该负责人在一家企业调研，并未出国。

“每次开庭，我都会问行政机关负责人为何不出庭。回答千篇一律：公务繁忙，没有时间。”褚中喜说。

官员为何不愿出庭

恩施州人大内务司法委员会主任巩建国通过调研发现，“有很多老百姓该告的事情没有告。有些律师还劝老百姓，政府太强势，不要告政府。”还有律师曾因代理民告官的官司得罪官员被报复，此后再也不愿意代理。

修改后的行政诉讼法，改审查立案为登记立案，降低了“民告官”的立案门槛。据恩施官方数据显示，2015年利川市民告官的行政诉讼案件有98起，在恩施8个县市区中排名第一。

恩施州人大常委会副主任瞿赫之曾当着恩施州副州长秦斌等恩施州厅官的面指出，“我州部分行政机关不执行负责人出庭应诉的法律规定，存在‘被传不应诉、应诉无准备、应诉不专业、败诉不担责’的现象，应诉时只派律师到场，藐视法庭、法官，严重违背法律规定。”

他还透露，过去恩施州行政机关负责人出庭率不足1%，新的行政诉讼法实施后，有很大进步，但负责人出庭率也不足10%，远低于湖北省30%多的平均水平。

作为利川市法院的院长，廖学贵认为行政首长出庭应诉比例如果提高，行政机关的胜诉率会相应提高。“一把手上庭水平太差，提交的主要证据不行，甚至还有滥用职权的，那他就在庭上坐不住啊，他就会过问、就会管。老大难的问题，老大一抓就不难了，执法水平就会提高。”廖学贵说。

瞿赫之认为，“负责人出庭应诉一次，胜过上十次法治课。”廖学贵也觉得，主要官员出庭应诉，会让老百姓觉得官员对老百姓的事情放在心上，对重塑政府形象有好处。

官员们不愿意出庭应诉的理由也很多。出庭应过诉的利川市社会保险管理局局长张定柏在出庭前曾睡不着，“觉得当被告很丑，脸上没有光。有些人会说，堂堂局长怎么混的，搞成了被告。”

从1992年就在法院工作的廖学贵认为，主要有三个原因：缺乏法治思维，依法行政的观念还不够，对行政被诉不重视，派个普通干部或者律师出庭；缺乏专业知识，怕在庭上被问住，出洋相；有些官员确实很忙，没时间。

恩施州中级人民法院院长武星觉得官员们出庭应诉少还有一个原因：有些官员作为社会管理者的角色意识很强，觉得老百姓应该接受管理。管理者突然被被管理者起诉了，思想上还一时接受不了。

倒逼出的变化

然而，市长张涛出庭的示范作用并没有迅速达到他的预期。2015年，在湖北省委、省政府对恩施法治建设的考核中，恩施因为行政机关负责人在民告官案件中出庭应诉率不高、败诉率高等问题被扣分。针对出庭率过低等问题，恩施州人大专门开展了执法检查，并要求法院将被诉的行政机关负责人不依法出庭应诉的情况及时向社会公布，即便是可以不出庭的情况也要向社会公布，让社会舆论监督官员们。

利川市法院也感受到了变化。该院行政审判庭庭长王曾介绍，201 6年1月开始至今，该院开庭审理的12起民告官案件中，全部都有被告单位的一把手或者副职出庭应诉，实现了行政负责人出庭率100%。其中，有7起案件都是一把手出庭，另5起是副职出庭。

有人提出这样的担心：市长、公安局长都出庭应诉了，法院只怕更加没法公正判决了。专家觉得，老百姓有这样的担心也正常。该专家介绍，过去法院的人财物都在地方，都要靠地方国家机关的支持保障，再加上法院工作人员和地方国家工作人员大家都比较熟，所以涉及行政诉讼案件难免会有一些顾虑。

种种倒逼之下，廖学贵表示，近两年没有发现有官员干预案件，“领导干部干预案件登记制度出台，干扰案件将被追究责任。当事人过去有合理怀疑：你们在一个锅里舀饭吃，怎么保证公正？现在法院人财物统一上划，解决了这个问题。”

政府、人大和法院交叉倒逼的同时，民告官案件中政府败诉率显著上升。2014年，恩施全州民告官的案件官员的败诉率为23%，2015年败诉率上升到37%。

“如果民告官的案子异地审判，官员失去主场优势，败诉率会更高。”廖学贵说，毕竟基层法官们生活在“熟人社会”。

从这组数据中，有当地官员解读出法院在民告官案件的审判中姿态“趋于公正”的信息，恩施州人大副主任瞿赫之则表达了担心，“州行政部门败诉率高，说明行政部门执法水平低，要千方百计提高行政执法水平，降低败诉率。”

对各种倒逼的效果，利川市委书记沙玉山很谨慎：不要拔高，大的改观需要一个过程。恩施州委书记王海涛则用8个字表达了他的期望，“用法治约束公权力”。

总而言之，“民告官”是依法治国进程中的“新常态”，百姓与官辨法论输赢，既是维权也是监督，领导干部切莫忽视，就像广东省人大常委会主任黄龙云所说：“行政诉讼重要的是向社会及群众传达“依法行政”的信号，不必纠结于胜诉或败诉。”只要积极应对，长此以往，群众的眼睛是雪亮的，政府也许会输了官司，但却正真赢得民心。

司法公开透明的五年之变

为深入推进司法公开工作，山东省莱州市人民法院在审判执行工作区设立了“司法公开e站”，为当事人提供24小时自助式服务，充分保障了群众的知情权和监督权，让群众“进入一个站，信息都能看”。

解决“民告官”问题的同时，司法公开也一直备受各地重视。由中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目组（以下简称项目组）研究做出的中国司法透明度指数报告至今已经5年。一直以来，司法公开被认为是“看得见的正义”。项目组负责人田禾认为，这个指数最终的目的就是要“规范司法权的运行、保障当事人的权益”。

逐渐被承认的第三方

中国社会科学院法学研究所副研究员王小梅表示，司法公开作为司法改革的突破口，其深入开展能够有效推动司法改革进程，同时，通过公开也可以检验司法改革各项制度措施的落实情况。

法官吴京琼（化名）一直以来都是看上级的评价，听领导的指示。对他而言，学者、专家甚至公众的认定和自己一点关系都没有。“公开就是形式，增加我们额外的工作。”他对此颇有微词。

直到今年，从自己法院网站的大变化及各种上传文件的要求才知道，这个研究实实在在地在落实进行中。

2013年11月，最高人民法院为推动司法公开建设，特意出台《推进司法公开三大平台建设的若干意见》，打造阳光司法工程，依托现代信息技术全面推进审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开三大平台建设，以增进公众对司法的了解、信赖和监督。

虽然最高法以司法公开为切口力推司法改革，然而究竟如何去公开，如何在可操作性能有效公开并没有明确细则。而这些都被项目组的研究员们纷纷以各种指标来细化落实了。王小梅说，项目组充分研究了中国有关司法公开的现行法律、司法解释等文件以及境外法院、中国各地法院的实际做法，站在公众以及当事人对司法信息需求的角度确定了指标体系。

调查发现，这个司法公开的指标不仅涵盖三大平台信息的公开，还将每个平台信息又细化分为如何落实的分数，如执行信息的公开占整个法院司法公开指数的20%，又将执行信息中分列出执行指南、执行曝光、执行惩戒、执行举报等选项，包括他们所占的分值比例都一一细化。

“我们就是把司法公开实施落地，把那些制度解构成一个一个可操作的指标，能够客观地反映这条制度是否运行得好，是否运行得坏。”田禾说，刚开始报告公开后邀请各个法院相应的负责人也未引起法院的重视，后来有不少法院专门请项目组在发布会之后对自己法院存在问题做个报告，以便对照修改。

每年报告出来之后，研究员许玮和王小梅沟通询问成都中级法院司法公开工作上哪一点没做到位，而王小梅也会将其不足之处截屏给她观看。许玮又将这些统计列表向院领导汇报，得到指示后又同样做一个方案出来和项目组沟通反馈下一步工作。

这个事繁杂而细致，但许玮认为，司法公开就是向公众公开，社科院作为公众的视角，他们的评价也是理智而且客观的。“公众的要求和满意”是最大的公开。

与意识挂钩的透明度

据了解，2015年中国司法公开指数地图呈东高西低的特点，中部地区的法院居中下游；除个别法院外，东北地区整体处于司法公开的洼地。

而这种东部指数高于西部的状况，也是这几年各地法院司法公开的状态，田禾认为法院司法公开“和地区发展及人的意识开放度有关系”。

在透明指数高的东部，宁波中院更是佼佼者，据报告显示，宁波中院自2011年位于所有受测评法院第7位，2012年位于第9位，2013年位于第2位，2014年位于第1位，2015年位于第2位。已经连续3年跻身三甲行列。

不仅是司法透明度指数，在项目组连续多年发布的政府透明度指数、海事司法透明度指数、检务透明度指数中，宁波均位居前列，田禾将之归纳为“宁波现象”。测评结果公布初期宁波中院并不清楚，有媒体采访到该法院后，他们也才意识到自己法院取得如此好的成绩。

宁波中院研究室主任郑重表示，2010年底最高法院将宁波中院确定为首批“全国司法公开示范法院”，2011年浙江高级人民法院在全省法院大力推进阳光司法工作，都为司法公开提供了很好的指导和铺垫。另外，宁波市委极为重视诚信宁波建设。司法公开作为诚信宁波建设的一项重要内容，肯定不容忽视。

而深究“宁波现象”的原因，郑重认为是宁波法院人“不怕出丑，敢于敞开门户，有自觉接受包括当事人在内的社会公众严厉监督的自信和勇气”。同时宁波中院院长李泽明将司法公开工作作为提升司法公信力的重要抓手，“几乎大会小会都会强调阳光司法工作”。

调查显示，在浙江法院阳光司法指数报告（2015）中，项目组通过测评结果发现，测评结果较好的、排名有显著提升的，往往都与法院院长重视司法公开工作有或多或少甚至十分密切的关系。“做得好的法院领导调到其他法院，其他法院的排名也随之提升。”

王小梅称，司法公开的理念也是一点点深入人心的。刚开始调研是否需要公开司法人员信息的时候，法官抵触情绪很大，曾有一位法院的负责人让王小梅看他的手机短信：“某法官，我是当事人李某，下班后我在你家门口等你。”这位负责人坦言，不公开是对工作人员的安全考虑。

而司法文书公开伊始，有当事人不愿意公开法院就没有将判决书上网公示。“这些不是真正的司法公开。”王小梅说，“不公开是例外，推行不公开理由公示的做法倒逼法院做到全部公开。”目前为止，生效判决7日之内上网公示在大部分法院都已经做到位。而广州中院更是超前，从公开不上网裁判文书的数量和理由到率先公开财务信息，把法院内部出国学习考察的活动费用及时公布，便于社会监督。

需共同努力的制度设计

尽管根据目前的情况看，100%的法院都已经建立了自己的门户网站，然而“僵尸网站”也的确不少。此外，不少法院在门户网站上开通司法公开平台、诉讼服务网，平台之间功能交叉、叠加。地方法院与全国专项平台无链接的现象普遍。甚至法院的公报及白皮书的有偿公开都是司法公开的障碍。王小梅认为，“创收”成为制约司法公开的一大因素。司法信息是法院在履行职责过程中制作、获取的信息，法院无权借公众信息获利，因此，“免费”发布信息应成为司法公开新常态，尤其是在“互联网+”时代，更应防止因收费阻碍信息公开与分享。

项目组指出，现阶段的司法公开主要依靠最高人民法院的推动和地方各级法院的摸索，因此，司法公开表现出“权力”本位，公开什么、如何公开往往是从有利于法院工作的角度出发，由司法机关掌控主动权，公众处于被动接受的地位。这种权力主导型的司法公开会制约该项制度的深层次发展。

司法公开并不仅是司法权力的运行方式，以民为本才是司法公开的初衷。

郑重表示，法院需要有“自我亮剑，不怕出丑”的勇气，率先在宁波鄞州区法院试点的司法公开服务平台，连庭审视频也向当事人开放。这个公开程度在全世界也是领先的，美国耶鲁大学法学院研究员唐哲（音译）来交流访问时也表示，该法院司法公开程度已经超越了美国的许多法院。

而项目组对于未来司法公开的趋势认为，需要明确司法公开的“权利”属性，以“公众”为导向进行制度重构和顶层设计，实现从权力主导型向权利主导型的转变。

王小梅表示，首先司法公开平台集约化建设应以“用户的需求”为导向，服务于公众便捷、准确查询信息的需要，降低司法公开成本。应建设“集公开、宣传、服务、互动等功能于一身”的立体式、全方位、一站式、互动性的网站。

另外，为了便于公民、法人或者其他组织知晓司法信息，法院需确立司法信息依申请公开机制。王小梅说，从“权利”本位看，只要属于保密范围之外的公共信息，公民均有权申请公开。

一些法院流传着一些说法：“老大难工程、老大关注就不难”“司法公开是一把手工程”，由此可见司法公开工作还没有摆脱依靠一把手强力推动的局面。田禾认为，只有形成了既定的制度机制、明确各部门的责任、确定了科学的考评级之后，才能有效避免因人的更迭而影响司法公开工作的稳定性和连续性。

（《民主与法制时报》2016.4.10、《南方周末》2016.4.13等）