金志敏　张　晶

（江苏理工学院）



从《公共图书馆法》的起草看公共图书馆免费开放

金志敏张晶

（江苏理工学院）

摘要论文阐述起草立法我国《公共图书馆法》的必要性，同时结合我国公共图书馆的发展，论述公共图书馆立法的现实意义、法的概念，法的几点思考，公共图书馆的经费来源及公共图书馆免费开放两大难题亟须解决，并简单介绍了国家图书馆免费开放情况。

关键词公共图书馆法立法研究公共图书馆事业免费开放

2011年2月18日，全国公共图书馆、美术馆、文化馆站免费开放工作新闻发布会在京举行。据介绍，为切实保障工作落实，经初步测算，中央预计安排专项资金约18亿元。发布会中，文化部、财政部有关负责人就目前公共图书馆、美术馆、文化馆站免费开放存在的问题以及解决措施进行介绍。文化部社会文化司司长于群表示，《公共图书馆法》正在起草过程中，这项工作受到全国人大的重视，2011 年3月文化部将组织专家进行调研。文化部下一步考虑将公共图书馆免费开放工作和正在起草的《公共图书馆法》进行衔接。

2008年初，中国国家图书馆首先实行对外免费开放，读者凭身份证就可直接入馆学习，并大幅度降低文献复印费、文献传递费、文献检索费和光盘刻录费等费。实施这样的方式不但引起图书馆界的关注，同样也引起了社会读者的广泛关注。国家图书馆的这一举措无疑给全国各级公共图书馆界起到示范作用，将给我国公共图书馆无偿服务新理念产生里程碑性的影响。

各级公共图书馆是否要收费一直是社会关注和思考的热点话题。依笔者所见，公共图书馆的性质和职能决定了它必须坚持以公益性原则，秉承以人为本的服务理念观念，保障社会读者公平、自由获取文献信息的权利。如今尽管各级公共图书馆收费项目不多，但不合理的收费像一道无形屏障物，将低收入人群拒之公共图书馆外，阻隔了人们与公共图书馆原则上应该免费提供服务。随着我国经济实力的增强、政府对公共图书馆经费投入的加大以及人们对文化的迫切需求，现在逐步的拆除这道屏障应该是水到渠成的时候了。公共图书馆法的建立，能保证了由政府出资兴办、面向社会读者和公众开放的综合性公共图书馆应坚持无偿地、公平地为人民服务，保障每读者都有“享有基本的文化权益”的自由和权利，提高人民群众的科学文化素质，努力改善广大人民群众的文化生活状况，这是公共图书馆的神圣职责。

一、公共图书馆立法的现实意义

1、有利于图书馆事业的发展

是对图书馆事业进行强有力的法律保护，促进公共图书馆事业在法律轨道上健康发展，己成为当今国际社会的共识。我国改革开放后的30多年中虽然已颁布了320多部基本法！830多部行政法规和3500多部地方法规，但令人们遗憾的是，却没有一部规范公共图书馆运行的法律，特别是在网络环境下，因此，只有加强对公共图书馆立法，把公共图书馆与社会、读者、管理部门的关系以法律形式确定下来，把国家发展公共图书馆的成功经验用法律形式加以规范，对直接影响公共图书馆事业发展的问题用法律手段加以解决。通过这样，才能从根本上解决长期制约公共图书馆发展的深层次问题。

2、依法治国的治国方略需要

既然国家实行依法治国的方略，那么，各行各业的发展就都要以依据法律来行事，随着经济立法的逐步完善，我国的文化、教育立法已提上议事日程，且有越来越为国人所重视，当今已通过的文化教育类法律诸多，但唯独没有公共图书馆法。

如果没有公共图书馆法，公共图书馆建设和发展没有一个可靠的依据与保障，其工作运作也只能处于一种无序甚至混乱的状态公共、高校、科研三大系统图书馆各有各自规定，工作标准不统一，工作对象不一样，书刊采购不能协调，资源共享困难，彼此之间的沟通与交流很少。这种现象的存在严重阻碍了我国图书馆事业的发展，与我国依法治国的基本方略及不协调，我国没有专门的公共图书馆法的这种现象与我国所处的大国地位也及不相称。

3、有利于图书馆适应时代的要求

长期以来，我国公共图书馆事业的管理呈现条块分割，图书馆事业的各主管部门各自对所属图书馆实施监督管理。在这种各自为政的管理体制运行下，国家对图书馆事业发展既没有也很难实施宏观把握，更谈不上做微观指导，并且体制的分散也使一些规程、条例在执行过程中大打折扣。在网络环境下，由于产生文献资源共享、数字图书馆规划、人才队伍配制等一系列新问题。因此，公共图书馆事业的发展必须适应时代的要求，高科技信息技术必须作为未来公共图书馆事业发展的主体，信息的使用和保护必须要有合理明确的规定作保障，时代需要公共图书馆法早日出台。

4、有利于提高图书馆的立法层次

我国各种各样的有关公共图书馆方面的规范性文件很较多，但这些规程条例有些连规章制度都谈不上，可见其立法层次不高，由于各级行政部门的文件要么从行政管理的角度规范，要么从权利保护的角度规范，这使公共得图书馆在权利行使方面缺少充分的依据，不利于公共图书馆的运行。因此，加强公共图书馆法律规范体系化，提高公共图书馆的立法层次，不仅有利于权利的保护和实施，而且，由于制定法律的程序更加严格，各方面利益考虑的更加客观性，将有助于提高立法的质量，从而保护权利人的权益。

二、公共图书馆法的概念

公共图书馆法是国家为协调社会需求与公共图书馆的关系，保证图书馆事业的发展，经国家权力机关依据一定的法律制定和认可的，调整国家在发展图书馆事业活动中所产生的各种社会关系的行为规范的总和。通常来说，法律有狭义和广义之分。从狭义上看，公共图书馆法专指国家最高权力机关或专门立法机关依照法律程序所制定与颁布的规范性文件，例如，公共图书馆的基本法、部门法和单行法；又如，1850年英国的《公共图书馆法》，1956年美国的《图书馆服务法》等。而广义上的公共图书馆法除包括狭义的法律外，还包括国家其他行政机关制定的法令、条例、章程、决议、规则等规范性文件。它应该是以公共图书馆基本法为主体、部门法与职能法等一系列法律规范相配套所组成的一个完善的法律体系。

1、公共图书馆法律规范的调整对象

作为一种行为规范，公共图书馆法是具有普遍约束力的、权利义务分明的行为规则，即规范。公共图书馆法是对同一类社会关系的规范，这决定了它只具有指示性的作用，不可能面面俱到，具体实施办法则是由相配套的具体法律规范来实现。

2、公共图书馆法律规范体系

不同国家的图书馆专门法，其具体规定有所不同，但总的来说与现代图书馆专门法体现的本职精神是一致的，即体现现代图书馆观念。其主要包括图书馆的服务性、图书馆的民主性、图书馆的免费制及图书馆员的专业性。从国外图书馆立法过程看，多数国家是先有职能法、专门法，然后才有图书馆基本法，再以基本法为依据订立相应的具体实施规则。而在实际上，更多是在订立的专门法中侧重于公共图书馆的专门法来发挥基本法的作用。总之，核心是依靠公共图书馆法，明确公共图书馆的法律地位及运营的基本原则，确立现代图书馆观念。

3、公共图书馆法的具体内容

根据我国的国情，公共图书馆法一般要求具有如下内容：

（1）关于图书馆事业发展的原则、目的的规定；（2）关于图书馆性质、地位和社会职能的规定；

（3）关于图书馆按人口数量比例的规定；

（4）关于图书馆事业管理体制、组织机构的规定；

（5）关于图书馆人员编制、人员结构、业务素质、业务职称、待遇的规定；

（6）关于馆长的职责、条件、任免程序的规定；

（7）关于图书馆藏书资源的建设与布局的规定；

（8）关于图书馆服务的主要方式和各项服务标准的规定；

（9）关于图书馆建筑设备的规定；

（10）关于图书馆业务技术标准的规定；

（11）关于各类型图书馆发展与布局的规定；

（12）关于图书馆经费及其来源的规定；

（13）关于图书馆协作、网络建设和资源共享的规定。

三、我国公共图书馆法的几点思考

1、在立法思路上，要正确处理观念与实践的关系

现代图书馆事业在200多年的发展历程中，逐渐形成一系列体现现代民主政治理念的现代图书馆观念，例如：府对公共图书馆事业发展的责任意识、民主管理，图书馆的服务观念、公平原则、免费制，读者的知识自由、阅读权利等。这些观念大都已被国际规约固定化，或者成为公共图书馆中的国际惯例，在图书馆事业比较发达的国家也已经成了公共图书馆法的基本精神。但在中国，这些先进的理念仅体现在行业规范和规章制度中，缺乏普遍的约束力。中目前显然存在不同于西方的经济发展阶段、法律制度环、民族文化背景、民主制度安排等，这就决定了目前阶段中国公共图书馆立法对现代图书馆观念的引进、吸收、采纳必考虑与中现实的结合点，做到既积极借鉴又体现中国特色，既不落后时代又不超越阶段实际。

2、从法律内容看，要正确处理政府、公共图书馆、读者之间的关系

政府、公共图书馆、读者是图书馆法律关系的主要体，三者之间的权利义务关系是公共图书馆法律关系的主要内容。法的作用不仅是确认和维护现存的社会关系和社会秩序，更主要的是塑造和建构理想的社会关系和社会秩序。因此，公共图书馆立法不应该仅仅满足于维护现存的既定秩序，而应该作为理顺政府、公共图书馆、读者之间关系的契机。从政府与读者的关系看，政府是保障公民文化权利的责任主体，这种责任包括为图书馆事业发展投资付费、监督管理公共图书馆、对图书馆事业的发展作制度安排，等等。公共图书馆立法的一个重要和难点之一就是强化政府对图书馆事业的经费保障责任；公共图书馆立法要充分考虑政府体制改革的大趋势，前瞻性地安排公共图书馆的管理主体，创设公共图书馆评估制度、图书馆员专业职务制度、公共图书馆运营机制等制度，把管理方式从行政指导转化为依法管理，确立公共图书馆的法人地位。尤其要注意防止忽视公共图书馆权利的不良倾向，防止公共图书馆法片面成为“政府监管法”、“读者权利保护法”，并最终成为一部“公共图书馆服务规范法”；从公共图书馆与读者的关系看，要作出新的制度安排，保障读者权利尤其是当前缺乏的对公共图书馆的管理权和监督权。同时，明确规定读者所应履行的义务。

四、公共图书馆法保障了公共图书馆的经费来源

公共图书馆法其中重要一条是关于图书馆经费及其来源的规定，公共图书馆法的起草立法能保障公共图书馆的经费来源，公共图书馆的经费是公共图书馆免费开放的重要经济基础。我国公共图书馆事业经费，目前仍没有切实可行的标准和可靠的制度保证经费短缺和没有保障是制约公共图书馆发展的一个大问题，解决公共图书馆经费的出路应是通过立法以保障经费来源，以法律确定国家或地方财政用于发展公共图书馆事业的经费比例。

首先必须在法律上规定对公共图书馆的资金投入，否则将不能保证购书经费！设备建筑等资金来源以及工作人员的工资支出，公共图书馆的奖金预算应根据国家的财政收入，按本地区的人口严格按比例来计算和拨给，对公共图书馆的规模！类型！投资多少！建什么样的公共图书馆，要以读者数量！层次为依据，要对其进行可行性预测，在认真统计！分析后制定规划，一定要杜绝那种只顾花钱发工资！长年不进书！不顾读者用书量的做法，其次考虑到我国公共图书馆分布面广，经费最为短缺的困难，可以借鉴一些公共图书馆法的规定，将地方税收1%—3%提供给公共图书馆，由省市根据本地区经济发展情况确定税率，制定实施细则，做出专款专用的规定，并确定挪用资金的法律责任。公共图书信息系统现代化建设经费更是短缺，这就需要在立法中规定专款专用，禁止挪用，并确定国家对图书馆现代化建设投资的原则。总之，要把党和国家领导人对公共图书馆事业的重视！政策的支持以及国家大力推行2110工程！知识工程对公共图书信息系统的经费投入形成制度和法律，才能确保我国公共图书馆事业的持续发展

在2011年2月18日的全国公共图书馆、美术馆、文化馆站工作会议上，财政部教科文司副司长王家新介绍，2011年地市级图书馆、文化馆的补助标准是50万元，县级图书馆、文化馆的补助标准是20万元，乡镇综合文化站补助标准是5万元，均高于2009年各类单位全国平均事业收入水平。初步测算，2011年为了公共图书馆、美术馆、文化馆站全国免费开放，中央财政将安排专项资金18亿元。会上财政部教科文司副司长王家新还介绍，要重点补助中西部地区，公共图书馆免费开放将建立中央和地方财政共担的经费保障机制。免费开放之后人员和公用经费的基本支出由同级财政部门予以保障，开展基本公共文化服务项目所需经费由中央财政和地方财政共同负担。中央财政将重点对中西部地区的地市级和县级美术馆、公共图书馆、文化馆（站）以及乡镇文化馆（站）开展基本公共文化服务项目所需经费，按照一定标准予以补助。

在日前召开全国公共图书馆、美术馆、文化馆站免费开放工作会议上，国家图书馆副馆长陈力介绍说，2008年是国家图书馆发展中一个分水岭。在免费开放之前，国家图书馆的各类收费项目在很大程度上支撑了当时国家图书馆的服务工作，在服务时要考虑如何创收，但广大读者对此意见很大。读者的批评，无论是媒体上的还是网络上的，绝大多数都与图书馆收费有关。免费实施开放之后，图书馆可以一心一意为读者服务，读者的表扬多了，批评的少了，我们图书馆人也可以腾出更多的精力进行服务拓展。近年来，国家图书馆全面提升了立法决策的服务水平，开展了众多知识讲座、文化展览等多种形式的少年儿童服务，积极推进国家古籍的保护工作，推出了一系列形式多样、内容丰富的公益性的学术讲座，推进了国家数字图书馆工程边建设边服务的展开，实施了“县级数字图书馆推广计划”，这些都是国家图书馆新拓展的公益性服务领域。在网络这么发达的情况下，无论是到馆的读者还是参与我们各类活动的读者数量，2009年、2010年连续两年创历史新高。这些都是对读者服务提升最好的说明。

五、公共图书馆免费开放两大难题亟须解决

在2011年2月18日的全国公共图书馆、美术馆、文化馆站会议上文化部社会文化司司长于群指出，公共图书馆、文化馆（站）和美术馆在前期免费开放试点时，在基础设施、服务内容、管理运行等方面存在难点。

难题1：免费时代到公共图书馆的人数激增。应对：拓展新媒体服务项目。于群介绍，免费开放以后，群众热情很高，他们的需求与公共文化单位保障能力之间的矛盾突出。就此，从场地方面，文化部要求各有关公共文化单位不得以拍卖、租赁等任何形式改变公共文化设施的用途，已经挪作他用的必须限期收回。

国家图书馆副馆长陈力介绍，近几年，国家图书馆的服务有了根本变化。陈力给出一个统计数据，各种数据清晰地表明：2010年与2008年相比，在国家图书馆，读者到馆人次增长63%；文献流通册次增长79%；网站点击次数增长409%；各类咨询增长78%；办理读者证卡增长39%；公益性讲座场次增长50%，听众增长106%；接待参观场次增长131%，人数增长95%；举办展览增长27%。国家图书馆利用互联网、新媒体拓展服务，重点建设了国家数字图书馆，通过互联网为公众提供服务。网站的访问量增加了408%，同时还开通了手机、有线电视、数字电视等服务，这样人们不用到馆也能充分使用资源。

难题2管理工作面临巨大挑战。应对：建立人流量实时统计系统。于群介绍，有些省级的美术馆、图书馆免费开放以后人流翻倍，对管理工作是一个很大的挑战。主要应对措施是增加人力、完善设施、规范服务。于群透露，文化部将出台一系列管理方面的制度来解决这些问题。包括公共图书馆、文化馆（站）管理制度等。这些措施目前有的已经在草拟，有的正在调研，后续将陆续出台。目前要求免费开放的单位要制定应急预案，特别是要制定突发事件应急预案。为了确保参观秩序将实行网上预约。同时正在研究建立一套进出口检票系统和实时的流量统计系统。通过对馆内人数的实时掌握，控制人流量，避免公共图书馆成为“候车大厅”。

公共图书馆法的起草立法，目的是全国所有公共图书馆要实现无障碍、零门槛进入，公共空间设施场地要全部免费开放，所提供的基本服务项目要全部免费，这对公共图书馆服务提出了新要求。国家加大了投入，公共图书馆的职责就是要把国家投入转化成良好的服务。国家图书馆今年的工作重点将面向社会公众再推出一些新的服务举措。利用国家图书馆的地位印象力，引领全国公共图书馆界提升服务方式。我们希望用数字图书馆推广计划，把全国的公众图书馆带动起来，通过资源共享，让更多的读者受惠。要实现公众资源的合理使用，真正让读者免费享受阅览借阅服务、文献流通服务等基本服务。

参考文献

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金志敏：江苏理工学院图书馆技术部。

张晶：江苏理工学院图书馆技术部。

Looking at the Public Library Opening for Free of Charge from the〈Public Library Law〉Drafting

Jin Zhimin Zhang Jing
（Jiangsu Teachers University of Technology）

AbstractThis paper states drafting legislation of our country's〈Public Library Law〉the necessity of public libraries in our country，and combining with the development of public library legislation，discusses the realistic significance，the method，the concept of law，some ideas about the public library of funding sources and public library opening for free of charge two problems solved，and briefly introduced the national library opening for free of charge.

KeywordsPublic library law Research on legislation Public library business Opening for free of charge

中图分类号G250

文献标识码A

文章编号160311-7222

作者简介