马九杰 ,吴本健，郑海荣

(1.中国人民大学农业与农村发展学院，北京100872；2.中央民族大学经济学院，北京 100081；3.福建农林大学经济学院，福建 福州 350002)



政府作用与金融普惠：国际经验及中国改革取向

马九杰1,吴本健2，郑海荣3

(1.中国人民大学农业与农村发展学院，北京100872；2.中央民族大学经济学院，北京 100081；3.福建农林大学经济学院，福建 福州 350002)

[摘要]基于相关文献，从理论和国际实践视角，回顾和述评了推进普惠金融中政府的作用和角色定位，以及普惠金融政策框架，认为政府在金融普惠中具有重要作用，但不能取代或过度干预市场，应发展市场友好型普惠金融体系，兼顾金融稳定与金融普惠双重政策目标，制定实施普惠金融战略，实施一揽子改革计划，确定恰当的政策领域等。进而对中国的金融普惠政策与普惠导向的农村金融供给侧改革进行简要分析，指出：金融普惠需要协调政府与市场的关系，尽快制定实施金融普惠战略；适度降低农村金融组织准入门槛，发展合作金融；减少利率管制；对农村金融机构或服务给予税收优惠或费用补贴、风险补偿；完善金融基础设施；将金融普惠政策与扶贫政策、农业政策相结合。

[关键词]普惠金融；政府作用；农村金融供给侧改革

[DOI]10.13322/j.cnki.fjsk.2016.04.002

发展普惠金融，政府扮演着重要的角色。金融法规、政策体系是普惠金融的有机构成部分。普惠导向的农村金融组织创新、服务方式创新、金融基础设施完善等，都有赖于相应法规的健全、金融生态环境的建设、政策的扶持。制定和实施恰当的政策，才能有效促进农村普惠金融的发展。

一、金融普惠中政府的作用

政府在金融发展中有着重要作用，但在构建普惠性金融体系中，政府到底应该和能够发挥什么样的作用、如何发挥作用，是一个存在争议的话题[1]。实际上，探讨金融普惠中政府的作用，关键是要认清和处理好政府与市场的关系、金融稳定与金融普惠的关系。

(一)消除市场失灵，寻求政府与市场的平衡

政府在金融普惠中的作用不容忽视[1-8]。市场摩擦、市场失灵的存在会影响金融市场作用的发挥，而政府政策有助于解决市场摩擦引起的问题。当然，政府行为在矫正市场失灵的同时，也可能导致一些政策出现低效率[9]。在普惠金融体系建设中，政府制定有效的政策有其积极的一面，但政府干预也可能阻碍金融部门的发展[10]。所以，需要明确在金融普惠和金融资源配置中，公共部门和民营部门的角色，明确各自作用发挥的领域和度，并努力寻求政府和市场之间的平衡。

由于交易成本不确定、信息不对称等市场摩擦的存在，储蓄转化成投资的资金融通往往受阻。为了消除市场摩擦，金融机构和市场应运而生，而金融机构和市场的有效运行有赖于稳定、有效的契约制度与信息框架[3]。政府在金融深化和金融广化中扮演着重要角色，但学者们对于政府的具体作用，还没有达成共识，只是对于政府在宏观经济稳定、契约和信息框架建构等方面所发挥的作用争议最少。但在过去的50多年中，很多国家政府制定激进政策过度干预金融体系，以致政府的作用超出了基本的制度建设范围。

关于政府在金融发展和普惠中的作用、政府与市场的关系取向，可以分为放任自由取向、激进取向、市场增进取向(政府与市场协调的中间取向)[3]。放任自由取向的金融部门政策就是将政府的作用限定在提供基本的制度框架内。与此相关的就是所谓的现代主义取向，这是北美、西欧国家金融体系发展中得出的经验教训，并试图推广应用到目前的发展中国家和新兴经济体。但这两种忽略市场失灵、缺乏对发展中国家本土政治经济考虑而简单移植发达国家经验的做法，是备受质疑和批评的[3]。而激进取向的金融部门政策，过分强调政府的作用。基于这种取向，很多国家在20世纪六七十年代都实施了激进的金融干预，如开设国有银行动员储蓄、向优先发展或融资缺乏的部门提供直接信贷、实施严格的利率管制等。但事实证明，这些并不是有利于金融发展的有效政策，替代市场的金融政策是失败的。市场增进取向的政策则是要规避自由放任和市场替代政策取向的缺陷，让作为市场主体的金融机构在金融服务提供中发挥基础性作用，让政府对市场主体进行促进、激励、调控。市场增进取向的政策，就是试图通过促进竞争、监管、市场友好的积极政策等一系列措施推动金融机构和市场的优化。

Demirgüç-Kunt 等强调市场规律是金融繁荣的基础[9],而干预主义政策将阻碍金融发展，但政府的确在构建有效和普惠的金融体系、促进金融体系功能完善等方面具有非常重要的作用，如改善政治和宏观经济环境、完善法律和信息基础设施、实施金融监管、优化政府所有的金融机构运营机制、放松金融管制、推进金融自由化、增强金融可及性，等等。

Johnson等则用“亲市场激进主义中间道路”来表述金融普惠中政府与市场的关系[10]，指出在推进金融普惠的过程中，政府应该采用亲市场的激进主义取向,而不是单纯的自由放任的现代主义和极端的激进干预主义，如通过创造有利的政策环境(建章立法等)、实施亲市场的激励促进政策、设置市场准入条件、促进竞争等，实现对困难群体的金融普惠。同时，指出要进行“大市场”取向金融普惠改革，而不是采用“大政府”的模式。

世界银行的《全球金融发展报告 2013》第一卷的主题就是“重新思考国家在金融中的作用”[7]。20世纪90年代，世界银行的所谓“华盛顿共识”强调的是自由化、私有化、完全的市场化，而这本书的主题也反映出，世界银行近年来，特别是2008年全球金融危机以来，一直在反思金融发展和普惠中市场与政府的关系，强调政府在金融资源配置和金融普惠中也发挥着重要作用。该书论述了国家作为金融监管者的作用，在实施竞争政策中的作用(如促进竞争性银行体系的形成、创建“市场友好型”信息与制度环境)，直接干预作用(设立发展银行、政府所有的商业银行、政府主导的融资性担保基金等)，国家在金融基础设施建设中的作用(促进信贷市场上信息分享、减少清算支付系统中交易对手风险等)。

(二)兼顾金融稳定与金融普惠双重政策目标

金融监管传统目标是金融机构的安全、金融系统的稳定，而2005年“普惠金融”提出之后，许多国家将金融普惠改革作为监管目标和内容，实施了很多意在增强金融可及性的政策和具体项目，金融监管部门在促进金融普惠改革中扮演着重要的角色。然而，2008年的国际金融危机，促使金融监管部门在促进金融部门成长和保障金融体系稳定之间寻求平衡[11]，进行金融监管部门的金融普惠职责调整与改革。金融普惠已成为与货币和金融稳定、消费者保护及其他传统的监管目标并行的一个重要政策目标[12]。政府在金融普惠中的角色定位应是：制定规则，支持金融基础设施建设，实施向个人支付以促进支付业务的创新和增长，保护消费者，提升金融知识、技能和素养，制定金融普惠战略，设定标准，等等[5]。

世界银行的《金融可及性 2010》在分析金融稳定和金融普惠的关系后指出：金融稳定是金融监管的目标和职责，但许多经济体将金融普惠作为改革和发展的目标，金融监管部门也在金融普惠方面发挥了重要作用。然而，2008年金融危机促使人们反思：金融监管部门到底能在多大程度上促进金融可得性？如何将金融稳定和金融普惠两方面的目标融合起来？哪个政府部门应该负责推进金融普惠改革？《金融可及性 2010》通过对全球金融监管者的调研数据分析，呈现了金融监管部门在金融普惠改革和资源配置中发挥作用的情况。结果显示：金融监管部门在金融普惠中发挥作用的领域包括：消费者保护、金融技能(或金融素养、金融教育)提升、微型金融监管、储蓄促进、中小企业融资可及性提升、农村金融促进等。其中，88%的经济体的监管部门至少在1个领域发挥作用，71%的经济体的监管部门至少在2个领域发挥作用，18%的经济体的监管部门发挥作用的领域则包括了上述6个领域。消费者保护和金融素养提升是政府推进金融普惠中付诸实际行动最多的2个领域，分别占68%和58%。而40%的经济体有关于农村金融促进的内容，其中29%的经济体设有专门的实施团队。发展中国家金融监管部门在促进金融普惠方面作出了更多努力(发达国家金融普惠责任和行动主要在消费者保护及金融技能提升方面),许多政府部门被授权参与到深化普惠金融建设中。微型金融监管、金融活动促进，成为发展中国家监管部门推进金融普惠的优先领域。在发展中的经济体中，微型金融监管、储蓄促进、中小企业融资、农村金融促进是其重要责任领域，履行这些责任的经济体分别占65%、48%、52%、51%。

(三)制定和实施金融普惠国家战略

实施普惠金融改革的一个有力措施就是制定综合金融普惠战略，设定金融普惠议程、计划、规划。金融普惠战略可被界定为政策制定者和其他利益相关者形成的追求普惠性金融部门的一种共同愿景。联合国资本开发基金会(UNCDF)和联合国经济社会部(UNDESA)2006年出版《构建能推进发展的普惠性金融部门蓝皮书》，是普惠金融领域最早、最主要的文献之一。该书就提出要制定和实施金融普惠国家战略。金融普惠国家战略，应包括对国家宏观经济、社会政治环境的评估；应与国家宏观经济、发展目标相一致，与其他国家战略(如扶贫战略等)相协调；应包括监管框架、能力，近期和远期改革目标等。制定金融普惠国家战略，要从需求方评估金融可及性、金融服务使用状况，从供给方评估其供给能力和潜在机会、障碍因素等[12]。

世界银行的《金融可及性2010》的资料分析显示，将促进金融普惠上升到国家战略的经济体占所调查经济体的45%，其中91%是从2004年之后才实施金融普惠国家战略的。制定和实施内容广泛的金融普惠议程，需要专门人员和资源，因此许多经济体设立了专门的机构和团队，但并不是所有进行普惠金融改革的经济体都配有专门的资源，如开展储蓄促进、农村金融促进的经济体分别有49个和52个，而设有专门机构和团队的经济体只占各自的47%和71%。

2012年世界银行出版了一份普惠金融战略参照性框架，描绘了样本国家是如何实现金融普惠目标的，并试图为打算制定金融普惠战略的国家提供参照性指南。目前，越来越多的国家制定了正式的金融普惠国家战略[8]，包括经过协商程序制定的若干公共文件，而协商程序一般涉及很多公共部门和机构(财政或经济部门、中央银行、消费者保护机构、司法部门、社会保障机构等)、私营部门企业(商业银行、保险公司、非银行金融机构、电信公司等)、民间社会合作伙伴(如微型金融组织、NGO的金融教育组织等)。

二、金融普惠与农村金融普惠的政策框架

(一)金融普惠政策：多样化政策图景与国际经验

金融普惠需要公共政策。所谓政策，是指政府为了阻止因市场失灵而导致的某特定行业部门的衰退，或为了促进特定行业的发展、纠正部门之间或区域之间不均衡而制定的公共行动策略。增进金融普惠就需要把那些导致金融排斥的政策和市场问题解决了。公共部门可以通过构建适宜的法律与监管框架、改善信息环境、加强金融教育与消费者保护等来实现金融普惠目标。而公共部门的干预需要私人部门的配合才有效，如信贷环境、信息披露制度、抵押制度框架的改善，需要私人部门的参与，才能取得有效的结果[8]。

而且，金融普惠需要一套政策。发展中国家金融普惠联盟(AFI)指出，金融普惠不可能通过一种金融产品或技术创新来实现，所以政策制定者需要制定一套适合本国条件的方案，以增进困难群体的金融可及性。近年来，政策制定者在金融部门发展中的角色在变化。虽然金融普惠并没有成为中央银行或其他金融监管部门的核心内容，但金融普惠在贫困缓解、平衡增长和经济稳定等方面的重要作用越来越受到政策制定者的关注，促进金融普惠日趋成为政策制定者的一个核心目标。

世界银行的《金融普惠2014》指出，将各种干预措施放在一起、实施一揽子改革计划非常重要、非常必要[8]。如一个国家，如果在司法制度不健全、债权人权益保护很弱的情况下，单纯实施动产抵押信贷登记电算化和整合的政策，而缺乏相关政策改革和支持，其在信贷普惠方面的效果会很有限。但其报告并不是面面俱到地关注所有领域，而是重点关注3个领域：(1)新的信息技术应用与改进普惠金融；(2)商业模式与产品设计的作用；(3)金融素养、金融技能和商业训练的作用。这3个领域可以相互加强，如信息技术的使用不仅仅是增进了金融普惠，而且可以改进产品设计、提升金融技能(如可以利用短信息改进储蓄行为)。将重点放在这3个领域的原因主要是：(1)它们对推进金融普惠很重要；(2)有一些新的数据资料。该报告新的数据资料显示，政府在监管信息环境方面具有相当重要的作用。公共政策部门通过改革完善征信体系、抵押物登记制度等，可以实现金融普惠的目标。该报告指出，引入或改革动产抵押，如机械设备抵押，可以大大地激发企业(尤其是中小企业)的融资可得性。资料显示：法律、监管和制度环境的改善，不仅有利于金融总体发展，而且对金融普惠尤其有利。Allen等的研究显示，银行成本高、个人金融排斥严重的经济体，往往面临因额度小而难以开户的困难[13]。仅就“没有足够钱”而面临金融排斥的情况而言，可以通过提供基础性或低收费账户、发展代理银行制度、加强消费者保护、通过“政府向个人支付(G2P)”项目等，降低因钱少而无法开设账户的可能性。这些事实资料的含义是，政府制定促进金融普惠的政策，与政府对金融服务可及性的认知相关。相反，政府对信贷市场的直接干预政策(如家庭救助贷款、利息补贴、国有银行直接信贷等)，往往是政治驱动的，难以成功(特别是在制度环境薄弱的情况下)。

世界银行的《金融可及性 2010》报告基于2009年世界各国金融监管部门的调查数据，对普惠金融改革的主要领域和政策实施情况进行了分析。结果显示：(1)最普遍的一个改革领域是消费者保护(进行此项改革的有65个经济体，占56%)。在消费者保护领域，改革内容最多的一项是信息披露要求(有10个经济体进行此项改革)，其次是建立和完善求助机制、投诉处理和纠纷处理制度等(有9个经济体进行此项改革)。还有些经济体(奥地利、新西兰、澳大利亚等)将存款保险的推广作为消费者保护改革的一项内容，有些经济体(捷克、芬兰、阿尔及利亚等)则聚焦于保护消费者免受欺诈的改革。消费者保护的有效实施，有赖于金融素养的提升，但对金融技能和素养、金融教育方面进行改革的还不太多，只有40%的经济体有这方面的改革。改革内容从升级金融教育学校，到设立金融素养提升周、创设金融学习中心等。(2)第二普遍的领域是设定“知晓你的客户”(know your customer，KYC)要求。近年来，许多经济体严格落实“知晓你的客户”要求(占48%)。之所以要规定这些，是因为要保证金融系统不被用于达到非法目的(如洗钱、恐怖主义融资等)。这些规定往往会有意料之外的后果——就是限制了穷人金融服务可及性，因为穷人常缺乏开设账户所需要的一些证明材料。《金融可及性2010》调查数据显示，48%的经济体修改了KYC要求。当然，许多经济体修改KYC要求并非专门针对金融普惠目标。有3个经济体的确是为了提升金融可及性，如阿富汗改革了关于无分支银行的KYC要求，哥伦比亚放松了开设电子存款账户的KYC要求，加纳简化了关于小额交易的KYC要求。(3)第三个领域是中小企业(SME)融资促进(占47%)。15个经济体建立或扩展了信贷担保项目。有些经济体鼓励银行向小微企业贷款，有些经济体则设定向小微企业贷款的最低比例。(4)其他领域的情况是：微型金融监管，占45%；农村金融促进，占42%；金融素养提升，占40%；改进无分支银行环境，占36%；控制过度负债，占32%；政府实施向个人支付(G2P)项目，占24%；推进设立基本账户，占17%。

(二)农村金融普惠政策框架：政策依据与政策构成

政府在构建普惠金融体系中的作用要落实到具体政策上，如利率市场化(或利率管制)，政府对金融中介的干预(设置国有银行、设定向某些特定部门信贷提供服务的限制等)，采取补贴激励和税收优惠，扩展和强化金融基础设施建设，实施金融监管等[6]。

联合国粮农组织(FAO)的一份报告指出：有效的农村金融政策，需要不同部门之间的沟通和协同。农业与农村金融政策框架有3个构成部分，即宏观环境、农业部门政策、金融部门政策[14]。具体而言，有以下3个方面：(1)有利的宏观环境。即农村金融市场的健康发展和有效运行所需要的法律和监管框架，如银行法规、谨慎的监管法规、金融合同法、合同执行方面的法规、直接的政策干预或规制等。(2)促进农业部门发展的政策。即有利于农业发展的宏观经济政策，改善农业与农村基础设施、农村公共服务(如交通、市场流通设施、农业研究与推广等)的政策措施。通过这些措施，改善农业生产经营环境和基础条件，增强农业和涉农部门的盈利能力，进而提高农村金融机构服务于农业的意愿。(3)农村金融创新促进政策。农村金融改革是整个金融改革的重要内容。由于农村的地理、经济、社会条件特殊，农村金融机构客户群体复杂多样，包括农业、农村居民、中小企业等；农村金融机构的业务也多种多样，包括储蓄、信贷、支付等。针对多样化的客户、多样化的金融需求，金融机构要进行有针对性的金融服务模式创新，以及金融产品和服务方式的试验、推广。而金融创新具有外部性，需要政府给予相应的激励政策。同时，农村金融机构开拓新的农村市场、向边缘客户提供服务，面临着较高的成本和风险问题，需要政府在缓解风险、增强信心、改善信息获取渠道等方面制定相应的政策，以激励金融机构提供更多的服务，增加对农村地区金融服务的覆盖面。这些政策包括税收优惠、补贴、奖励等激励政策，以及农村金融监管政策等。

Gonzalez-Vega等勾画了农村金融深化所需要的政策框架。农村金融深化包括：农村金融交易规模的扩展、客户覆盖面的扩大、金融服务类型和内容的增加、服务质量的提升。农村金融深化需要创建必要的制度性基础设施，针对农村各类金融需求主体，设计和构建新的金融组织体系，创新和传播新的金融技术[15]。促进农村金融深化，需要适宜的宏观环境、政策框架和政府干预措施。这些政策措施包括：制度性变革(如产权制度、借贷合同制度、司法执行制度等变革)、新的金融政策(如利率政策、汇率政策、准备金要求等)、新的监管框架(如金融机构的准入和退出政策、金融市场竞争规制、谨慎性监管政策等)。具体而言，农村金融深化与发展政策包括以下几个层面：(1)在农村金融深化政策中，完善的法律体系、监管框架是农村金融市场有效和稳定运行所需要的制度性基础设施的构成部分。(2)产权登记、征信体系、评级机构等金融基础设施的发展，对降低市场参与主体的交易成本、扩展农村金融市场的覆盖面至关重要。而金融基础设施大多具有公共产品的性质，因而需要政府参与或激励这些公共服务的供给。(3)促进农村实体经济发展的政策，将会影响农村金融服务的需求和供给，因为有利于提升农村产业和客户的商业盈利性的政策，既有助于促进农村金融服务需求的增加，也有助于推动农村金融服务供给的增加。(4)金融机构需要针对农村各类主体进行储蓄、借贷技术的创新，以降低金融服务的成本和风险，提高农村金融种类、质量、水平等。但由于金融创新具有外部性，商业化机构对金融创新的研究开发、试验、扩散投入，往往难以达到社会的期望水平，因而需要政府制定相应的政策给予激励。(5)对于金融组织而言，仅仅有金融创新的知识并不能保障农村金融服务的扩展，因为金融机构提供农村金融服务，需要包括人力资源、领导能力、网络、信息资本、可贷资金等多方面的资源。政府需要制定相应的补贴、奖励政策，引导和鼓励金融机构利用其资源和金融技术创新成就，为农村提供更多的服务。(6)鼓励那些能够适应农村金融环境的金融机构组织形式的发展，形成与农村经济社会环境相容的组织形式、所有权结构、治理结构。

农村金融深化政策也可以从政府政策对农村金融市场参与主体行为的影响作用角度，分成促进需求扩展、降低风险、促进供给扩张、促进金融创新等层面[21]。具体而言，农村金融深化政策包括以下4个方面：(1)促进农村金融服务需求的政策。主要有：增加农村公共产品的供给；完善能够促进农业投资的经营制度、改进农村教育培训、优化农业研究与推广条件、推进农村基础设施建设；稳定的价格政策、城乡公平发展政策；增加对农村家庭和企业的金融教育、金融宣传；完善农村金融法规、促进宏观经济稳定、对存款金融机构进行适度的监管。(2)增强农村家庭和企业风险应对能力的政策。 (3)促进农村金融服务供给的政策。主要有：农村公共基础设施建设和农村公共服务改善政策;金融政策,包括减少政府干预，消除金融压制，制定能够降低成本及风险的政策和监管框架等。(4)促进农村金融创新的政策。

金融普惠政策从作用方式来看，可以分成3种类型[1]：(1)直接或间接提供金融服务的政策(主要是为了向政府拟优先发展的或缺乏融资能力的部门提供信贷发放)；(2)影响金融体系的政策，包括宏观经济稳定、利率自由化、银行监管等方面的政策；(3)积极的金融普惠增进政策，如通过实施财政激励、规定金融机构向低收入人群提供服务的要求，促进金融普惠。

Arora等提出了“让市场服务穷人”的农村金融发展战略框架[16]，包括微观(供给端与需求端)、中观(金融基础设施)、宏观(宏观经济稳定、监管、影响与支持政策等)层面，并形成了从宏观、中观到微观的农村金融政策方案。Demirgüç-Kunt 等区分了促进整个金融部门发展的政策和促进金融服务可及性的政策[9]，并指出政府政策对于纠正市场失灵是必要的，但有些公共政策并不一定有效，或达不到预期的目标，促进金融发展的政策和增强金融可及性的政策并不总是相同的，或者说政策在促进金融发展和增强金融可及性方面的效果并不一定相同。有些政策是促进整个金融系统发展的，如严格的谨慎性监管，有利于整个金融系统的稳定，但可能不利于对中小客户的信贷服务。追求增强金融可得性目标的改革，可能提升金融发展水平。所以，政策制定一定要有清晰、特定的目标。

三、对中国普惠金融政策与农村金融供给侧改革的启示

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要发展普惠金融。有利的法律法规、政府政策是普惠金融体系的重要组成部分，政府在推行普惠金融中具有重要作用，但需要恰当界定政府作用的边界，制定恰当的政策，促进金融基础设施和多样化金融供给体系的发展，加大金融供给能力和规模。

1.发挥市场在金融资源配置和金融普惠中的主导作用。在中国金融发展和金融普惠中，协调好政府与市场的关系，是重要的一环。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。在发展普惠金融的过程中，也要强调市场在资源配置中起决定性作用，构建治理良好、功能齐全的农村金融市场体系。同时，也要发挥好政府在金融机构多元化、农村金融服务激励、金融基础设施建设、农村产权制度与抵质押制度改革、金融监管、消费者保护、金融教育和金融素养提升等方面的作用。

2.尽快制定和实施金融普惠战略。2015年12月，国务院发布了《推进普惠金融发展规划(2016-2020年)》，提出由银监会、中国人民银行牵头，多部门参与，建立推进普惠金融发展工作协调机制，制定促进普惠金融发展的重大政策措施等。但总的来说，中国目前还没有专门的金融普惠国家战略，也没有专门的组织机构和团队。要切实发展普惠金融，需要协调相关部门，尽快制定符合中国国情的农村金融普惠国家战略，并建立专门的部门、配备专门的人才队伍来实施农村金融普惠战略。在农村金融普惠战略中，要协调好金融发展、稳定和金融普惠的关系。

3.农村金融供给侧改革：政府的作用与金融普惠政策取向。推进普惠金融发展，提高农村金融服务的覆盖率、可得性，需要完善促进农村金融供给侧发展的政策。(1)适度放宽农村金融组织准入门槛，发展接地气、草根性的农民友好型农村金融组织，特别是合作金融组织。规范化的合作金融，具有自我服务、治理稳健、风险免疫的特性。(2)在严格考核的基础上，对提供农村金融服务的机构或业务给予适度税收优惠或费用补贴。(3)推进利率市场化，减少对利率的不当干预，促进金融机构的商业可持续；同时，慎重使用利率补贴政策。(4)建立和完善农村信用体系，健全农村金融基础设施，出资设立风险基金，协助农村金融机构化解金融扶贫风险。(5)结合扶贫政策、农业政策，通过建立和完善扶贫组织网络，选择适合金融扶贫的对象，并促进诚信环境建设，协助金融机构降低成本和风险。

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(责任编辑： 庄艺真)

[收稿日期]2016-06-01

[基金项目]国家社会科学重大项目(13&ZD023)；国家软科学研究计划项目(2013GXS4B065)；北京市社科重大项目(15ZDA16)；福建省社科规划项目(2014B084)。

[作者简介]马九杰(1967-)，男，教授，博士生导师。研究方向：农村金融、涉农企业与中小企业金融。

[中图分类号]F832

[文献标识码]A

[文章编号]1671-6922(2016)04-0007-07

Role of the state In financial inclusion: international experience and China′s reform orientation

MA Jiu-jie1, WU Ben-jian2， ZHENG Hai-rong3

(1.SchoolofAgriculturalEconomicsandRuralDevelopment,RenminUniversity,Beijing100872,China;2.SchoolofEconomics,MinzuUniversityofChina,Beijing100081,China;3.CollegeofEconomics，FujianAgricultureandForestryUniversity，Fuzhou，Fujian350002，China)

Abstract：The literature on the role of government in financial inclusion and public policies are reviewed. The main points are summarized as follows. Government is one important party in inclusive financial system development, and could employ market-friendly activist policies rather than market-substituting policies. The state should give compatible consideration to financial inclusion and financial stability, and should enact and carry out national financial inclusion strategies. Policies could be focus on financial consumer protection, financial education, microfinance supervision, SMEs and rural finance promotion, etc. Meanwhile financial policy choice for an efficient and inclusive financial system in rural China is elaborated. The policies include making pro poor financial institutions such as financial cooperatives and self-help groups to entry, deregulation for interest rate, tax preference, fee subside, or risk compensation for rural financial institutions, and strengthening the financial infrastructure, etc.

Key words：financial inclusion; the role of state; rural financial supply-side reform

福建农林大学学报(哲学社会科学版)，2016,19(4):7-13

Journal of Fujian Agriculture and Forestry University (Philosophy and Social Sciences)