问　昕（渤海大学政治与历史学院，辽宁锦州121013）



朝阳沦陷时期行政机构的演变及其特点

问昕（渤海大学政治与历史学院，辽宁锦州121013）

摘要：朝阳沦陷时期，日伪政府进行了多次地方行政机构改革，目的是为了加强中央对地方的殖民统治。在各个机关内部，实行中国人取名、日本人取实的策略，以达到控制伪满洲国的目的，为日本的殖民统治服务。日伪政府采用高压手段搜刮朝阳人民，反过来把搜刮的民脂民膏用以充作军警费用，镇压人民的反抗。

关键词：朝阳地区；行政机构；殖民特点

一、日伪进行地方行政改革的背景

1932年3月9日，伪满洲国宣布成立，公布《政府组织法》，实行立法、行政、司法、监察四权分立的四院制，“执政”由全国人民“推举”就职。第二天，溥仪与日本关东军司令官签订了一个密约。密约规定：“敝国关于日后之国防及维持治安委诸贵国，而其所需经费均由敝国负担”“敝国承认贵国军队凡为国防上所必要，将已修铁路、港湾、水路、航空等之管理并新路之布设，均委诸贵国或贵国所指定之机关”“敝国对于贵国军队认为必要之各种施设竭力援助”“敝国参议府就贵国之人选有达识名望者任为参议，其他中央及地方各官署之官吏亦可任用贵国人，而其人物之选定委诸贵军司令官之同意”[1]。通过这个密约及相关规定，日本掌控了从伪国务院到各省、市、县的行政机构，各部门都配置了大量的日本人，人事权、财权、军费等都受制于日本。

1934年3月1日，伪满再次颁布《组织法》，规定改四院制为帝制，“满洲帝国由皇帝进行统治”，“皇帝”拥有统帅陆、海、空三军，掌握颁布“紧急训令”，宣布大赦、特赦等权力。事实上，溥仪的权力不过是一纸空文，真正掌握统治大权的是日本关东军司令官。1936年9月18日，关东军司令部炮制的《满洲国的根本理念和协和会的本质》一文有言：“满洲皇帝基于天意，即天皇之圣意而即位。因此，必须为皇道联帮的中心——天皇服务。以天皇的圣意为己心，以此作为即位的条件”“宛如月亮凭借着太阳的光芒而散发光辉一样”[2]。如果溥仪“不以天皇之圣意为己意时”“则将立即丧失其地位”“关东军司令作为天皇的代理人，必须是皇帝的师傅和监护人。”所以，必须在皇帝身边设一名“常驻代表”，以监视溥仪之言行。起初的“常驻代表”人员不定，从1934年后到1945年日本投降，一直是吉冈安直。因吉冈“监护”有功，关东军将他由中佐升为中将，并专设一官名，称为“帝室御用挂”，即皇帝的顾问、替皇帝办事的意思。溥仪会客时,须由“帝室御用挂”在旁“侍应”；溥仪与外面来往的信件，须经宫内府的日人官员先行检查，再经吉冈核定信件是否送至溥仪手中。

1933年8月8日，日本内阁制定《满洲国指导方针要纲》，规定在伪满现行体制下，在关东军司令官和日本驻满大使的内部统辖下，日本对伪满的控制主要通过日籍官吏来实现。伪满的体制，是以国务院总务厅为政务中枢，厅长由日本人担任，厅下各处局的正副负责人和各处局下属的总务司或秘书处负责人，也都由日本人充任。

1934年春，时在日本吞并热河省1周年之际，日本对伪满中央机构的控制逐渐稳固，如何加强对地方的控制开始提上议事日程。该年2月，日伪成立“地方行政研究委员会”，着手实施地方行政的改组工作。改组的指导原则是，“保证地方政治机构对在长春的中央政府完全服从”[3]。在地方行政改革中，东北四省被划分为14个省。1937-1942年间，又增添5省，共计19省：奉天、吉林、龙江、滨江、热河、锦州、安东、松江、间岛、黑河、牡丹江、通化、东安、北安、四平以及东、西、南、北4个兴安省。另有“新京”和哈尔滨两个特别市，作为伪中央政府的直辖市。伪满的行政体制改革，直接影响到朝阳地区的地方行政关系。

二、朝阳殖民机构的设置及其沿革

清代时，朝阳地区设朝阳、建昌二县，隶属承德府。光绪30年（1904年），朝阳升为府。民国2年废府设县，隶属热河特别行政区热河道。1928年，改隶热河省。日本侵占朝阳地区后，为了加强各县旗的联系，1933年3月末一度设立管辖朝阳、建平、凌源、凌南、阜新、宁城的六县指挥署，7月改为六县办事处。与此同时，各县分别建立县公署。1934年，将朝阳县划归锦州省管辖，凌源县、凌南县（含建平、喀左北部）仍属热河省，六县指挥署撤销[4]。

1914年，民国政府统一全国行政区划，建昌县因与江西建昌重名，先改称塔沟县，旋更名为凌源县。1931年2月10日，将凌源县第3区和第4区、第6区的一部及朝阳县的六家子区划出，成立凌南设治局（相当于县），治所在今建昌镇。建昌沦陷后，同年6月成立伪凌源县政府，9月改称凌南县，实行蒙汉分治，境内蒙族为喀喇沁左旗统治[5]。

1937年3月1日，伪满进行第一次旗制改革，实施蒙汉分治，把凌源、凌南两县取消，更名为建昌县。一块土地上同时有两个行政机关，形成县治汉民、旗治蒙民的二元行政格局。这种蒙汉分治的格局导致蒙汉民之间误会常生，统治不便。伪满遂于1940年1月进行第二次旗制改革，实施蒙汉合治，把建昌县公署和喀喇沁旗公署同时取消，更名为喀喇沁左旗公署，仍设在建昌县公署故址——前凌南县旧址。将朝阳西南部划入土默特右旗，由蒙古王公宝音乌勒吉任旗长；将朝阳县东北部划出，另置土默特中旗（今北票市），由蒙古王公沁布多尔济任旗长。

1936年，在南公营子成立喀左旗政府，由原札萨克默尔赓额任旗长，昭那斯图（汉名李芳，民国初年被封为辅国公，曾任国会议员兼宪法起草员）任管旗章京。旗公署下设6科12股，其中警务科特务股共有特务21人[6]。喀左旗的设立，札萨克制度的取消，都是为了加强对东蒙地区的殖民统治。1940年，第二次旗制改革，成立新的喀左旗公署，强化对蒙汉人民的统治。

北票在民国初年属朝阳县，1925年朝阳县在北票设3个区，其中4区驻口北营子，5区驻板达营子，6区驻北票。1940年旗制改革，北票被划入土默特中旗，属锦州省辖区[5](186)。

建平县沦陷前，下辖东、西、南、北、中5个区。1933年3月16日，日本组织伪建平县公署，以县长参事官为首，下设一科三局：即总务科、警务局、内务局、财务局。总务科设庶务、文书、会计三股，掌管人事任免调配，文件收发保管，卷宗保存，现金出纳，保管等事项。并设有经理官室，置日本人经理官1人，总揽全县财政收支大权。警务局设警务、司法、保安三股，并设日本人指导官1-2人，负责维持地方治安，回收武器，惩治各种刑事罪犯。内务局设行政、教育、农林、烟政四股，负责领导各村公所及各学校，和种植鸦片及有关农业、林业等事项。财务局设理财、征收二股，掌管全县财政收入事项。1936年1月15日，全县划为6个区107个行政村。

1937年的第一次旗制改革中，各部和省改为次长，各市、县（旗）改为副市、县（旗）长。建平县北部敖汉三旗（左、右、南旗）50个村划出，设立了新惠县。同时，把宁城县所辖的西桥区9个村和喀喇沁右旗所辖的七家区4个村划入建平，全县共8个行政区。1938年7月1日，将七家区划归喀喇沁右旗管辖。

1940年的第二次旗制改革中，建平县建制被撤销，所辖区域一部分并入喀喇沁右旗，旗公署设在建平，1941年迁至平庄；另一部分并入喀左旗，仍设旗公署，默尔赓额继续任旗长，日本人赖川五郎任参事官，伪喀左旗公署由南公营子迁至牤牛营子。1943年，默尔赓额去职，由伪满洲国从长春选派蒙古人郭文田继任旗长，旗公署下设总务、行政、财政、教育、实业、烟政、动员、产业和警务科。警务科特务系主任由日本人担任，共有特务77人[6](68)。

各县旗在其管辖区域内实行行政统治权，村下划分为若干甲，甲下划分若干排。旗公署内设行政科街村股，掌管各村的区域规划，组建村公所和人事任免调配，各村按面积大小和人口多少划分为一、二、三级。

以喀喇沁右旗为例，旗下划分为32个村，各村设村公所，内设村长、助理员、司计、事务员、雇员。其编制大体是：一级村约20-22人，二级村18-20人，三级村16-18人不等。但也有超编制到30多人的村，如建平、平庄旗公署所在地的村。各村长由旗长任免，多由当地的地主、豪绅担任，助理员以下人员均由街村股任免调配。

随着日本对伪满控制的强化，县、旗公署的行政机构越来越庞大，人民的负担日益加重。例如，伪满垮台前夕，喀喇沁右旗内部的行政机构已经发展为一室九科，即企划室、总务科、行政科、教育科、烟政科、警务科、实业科、地政科、动员科和林政科。

三、朝阳地区行政机构的性质和特点

朝阳行政机构的设置具有明显的殖民地色彩，反映了日本人对这一地区的统治要求。

（一）日本人掌握朝阳地区的地方行政实权

从表面上来看，朝阳各县、旗都由中国人出任县长或旗长，日本人为次长，实际上，各县旗公署都设有日本军政官员领导的“自治指导委员会”，这才是地方上的最高统治机构。公署内设委员长1人，委员2人，直接受日本省指导部管辖。不久，各县又加派日本人担当的参事官、副参事官，直接操纵县旗公署，执掌各公署大权。正如英国学者所指出的那样：“日本官方并不隐瞒下列事实：就是这些省级和县级的行政同在长春的中央政府一样，完全受日本‘顾问’的指挥和管理……县和旗的机构是在日本官吏的全面管治之下的，这些官吏达三百名之多，各村都设有一名或二名有时甚至更多的受着日本顾问指挥的低级官吏”[3](26)。这种中国人取名、日本人取实的设官分职方式，正如上述伪满皇帝溥仪与“御用挂”吉冈安直的关系。

为防范人民的反满抗日活动，在县以上主要靠军队、宪兵、警察、特务控制。各县城内均驻有日军守备队，各县公署以“治安防范”的名义成立警察局，配备警察大队，由日本人担任参事官、指挥官、尉官。县以下的重要区和乡镇除讨伐队和特务外，主要是建立警察署，下设区、乡公所，区、乡下又设保、甲。这些警察局或警察署均由日本人担任指导官，他们网罗地方上的恶霸、土豪劣绅、流氓无赖为日伪政权服务。

（二）实行保甲制度，加强对基层的控制

按1933年12月22日公布的《暂行保甲法》规定：凡十户为一牌，以一村或相当区域内之牌合为一甲，以警察署管辖区域内之甲合为一保。在市街地区十牌为一甲。也就是说，凡设保(朝阳、建平等县曾设区公所)的地方，均设有警察署。所有牌长、甲长、保长均须经警察署长之认可方能担任，并视需要还可组织自卫团。

有数据显示，朝阳地区的朝阳、建平、凌源、凌南4个县共有41个保、276个甲、10776个牌、247个自卫团，甲丁共8881人[7]。《暂行保甲法》第9条规定：有犯内乱(反对日本统治的)罪者、外患(反日侵略)罪者、公共危险罪者、暂行惩治叛徒(即反满抗日)法所规定之罪者、暂行惩治盗匪法所规定之罪者、暂行枪械取缔规则所规定之罪者，警察署长可对该牌之各家课以连坐，即“十家连坐”。警察不够用时，可挑选年龄18-40岁的男子组织“自卫团”，维护地方治安。因没有武器，自卫团员每人只拿一支木枪，当地百姓称之为“棒子队”。

（三）推行“街村制度”

保甲制度是在原有乡村社区的基础上，加强对社区控制的临时办法，从长远看并不利于日伪统治。因此，从1937年起，日伪开始推行街村制度，加强对基层的控制。据《街村制度确立基本要纲》载：“街村为国家最下级之行政区别，且为地方团体以乡土的自治为基础，再加以官治的色彩，其目的使国家之施政，十分普及于乡闾，且振兴邻保共同的生活”，要纲最重要的一点是，“使街村具有经济职能及保甲的职能，及保甲的机能，以谋街村行政之综合化”[8]。

1937年12月1日，日伪敕令第415号公布《村制》和《街制》。1939年6月7日，伪国务院以训令形式发布《关于街村育成条件》，对街村的组成、职责做了明确规定：“户数凡以1000户耕地约40000亩以上为标准，按地势、经济、习惯上及其他认为一村为适当之地域为村”，村下分屯，屯下设牌。屯牌的设置，“原则上以地缘、血缘所结成之自然发生部落（以百户上下作想）为单位。然于村内小聚落多数散住之时，以该小聚落（以二十户上下作想）作牌。参酌地势并习惯上之关系，将此数个小聚落并成为屯区及屯者，为街村地域之内部区划之地域团体”[8](518-519)。日伪当局利用这些组织，将人民群众严密控制起来。

（四）“蒙汉分治”和“蒙汉合治”

1933年5月，伪满政府在原热河省境内分设兴安西分省和热河省，将原卓索图盟喀喇沁左旗、喀喇沁中旗、喀喇沁右旗、土默特左旗、土默特右旗、唐古特喀尔喀旗、锡埒图库伦旗和原昭乌达盟的翁牛特左旗、翁牛特右旗、敖汉左旗、敖汉右旗、敖汉南旗、奈曼旗、喀尔喀左翼旗等14个旗划归新设的热河省。当时将与上述14旗并存的建昌、宁城、建平、阜新、朝阳、绥东、乌丹、赤峰、新惠等县作为地方行政单位予以公布，而对上述14个蒙旗的行政地位却未正式公布。于是，这些县公署试图接管蒙旗的行政权力，以致引起这些旗蒙古人的强烈不满。在蒙古人的要求下，伪满政府决定蒙旗自治、恢复旧制，各旗设旗公署，行使行政管辖权力，并在新京设立14旗办事处。

1934年9月，热河省公署召集上述14旗王公到承德，召开热河各旗蒙古王公代表会议，制定《防止县旗纠葛临时办法》，共6条，允许各旗公署继续管辖旗内的蒙古人，同时命令省县公署遵照执行这一决定。

1936年12月17日，伪满政府公布《热河省及锦州省内旗制》《热河省及锦州省内旗官制》，决定从1937年1月1日起，在热河省喀喇沁左、喀喇沁中、喀喇沁右、敖汉旗(由敖汉左、右、南三旗合并而成)、翁牛特右及锦州省土默特旗左、土默特右等7个旗实行旗制；同时把已经实行旗制的翁牛特左旗由兴安西省划入热河省，并将上述8旗划入蒙政部管辖范围；维持原来的“旗县并存”特殊行政体制，在同一地域内设旗、县两套行政机构，即喀喇沁旗与建昌县、喀喇沁中旗与宁成县、喀喇沁右旗与建平县、敖汉旗与新惠县、翁牛特左旗与乌丹县、翁牛特右旗与赤峰县、土默特左旗与阜新县、土默特右旗与朝阳县并存，当时称这种“旗县并存”体制为“旗县复合制”。

为了解决锦州省、热河省内“旗县并存”的特殊体制，同时作为对锦、热蒙旗“土地奉上”的补偿，伪满政府决定“废县存旗”，于1939年12 月28日公布《关于废除热河省及锦州省内县之件》和《热河省及锦州省内旗制》《热河省及锦州省内旗官制》。从1940年1月1日起，撤消了与热河省翁牛特左、翁牛特右、喀喇沁左、喀喇沁中、喀喇沁右、敖汉旗等六旗并存的乌丹、赤峰、建昌、宁城、建平、新惠六县及与锦州省土默特左、右二旗并存的阜新、朝阳二县。同时，从土默特右旗析置土默特中旗；划原阜新县所在地及周围矿区25个行政村设阜新市。这次改革，锦、热两省一直悬而未决的“旗县并存”的特殊行政体制得到了彻底解决[9](27)。

伪满洲国辖区内，各县旗均设由日本人担任的自治指导员（后改为参事官）、警务指导官、经理指导官、产业指导官，以全面控制域内政治、经济和警察特权。正如英国学者琼斯所准确指出的那样：“‘满洲国’政府实质上是一个打着中国人招牌的日本政府”[3](27)。

参考文献：

[1]溥仪与日本关东军司令官本庄繁交换文（1932年3月10日）[M]//史全生.中国近代史通鉴·南京国民政府时期.北京：红旗出版社,1997：936.

[2]齐福霖.伪满洲国史话[M].北京：社会科学文献出版社,2011：36.

[3]F.C.琼斯.1931年以后的中国东北[M].胡继瑗, 译.北京：商务印书馆,1959：25.

[4]包益勤.朝阳年鉴1987[M].沈阳：辽宁大学出版社,1988：133.

[5]中华人民共和国民政部、建设部.中国县情大全·东北卷[M].北京：中国社会出版社,1991：93.

[6]李天龙.喀左蒙古族史略[M].沈阳：辽宁民族出版社,2008：68.

[7]本书编委会.辽宁省民政志[M].沈阳：辽宁人民出版社,1996:141.

[8]中央档案馆.日本帝国主义侵华档案资料选编·伪满傀儡政权[M].北京：中华书局,1994：502.

[9]金海.日本占领时期内蒙古历史研究[M].呼和浩特：内蒙古人民出版社,2005:27.

（责任编辑郑艳凤）

作者简介：问昕（1969—），男，博士，渤海大学政治与历史学院副教授，从事中国近现代史教学与研究。

收稿日期：2015-10-11

中图分类号：K265.62

文献标识码：A

文章编号：1672-8254（2016）02-0037-04