周光权,吴小萍

(1.南昌航空大学 土木建筑学院, 江西 南昌 330063；2. 中南大学 高速铁路建造技术国家工程实验室，湖南 长沙 410004)



基于比例原则的PPP项目成功运行研究

周光权1,2,吴小萍2

(1.南昌航空大学 土木建筑学院, 江西 南昌 330063；2. 中南大学 高速铁路建造技术国家工程实验室，湖南 长沙 410004)

PPP项目的实施在中国和世界都是非常必要的，我国目前正在大力推行PPP项目。很多学者都从技术上研究了怎样促进PPP项目的成功运行，但是目前还没有学者从法律技术角度去分析。首先，文章从分析研究PPP项目成功的关键因素的文献开始，得出政府信用是最主要的问题；然后引入比例原则来解决政府信用问题，并分类提出比例原则下的技术方案；最后分析得出法律技术框架图来保证实际PPP项目的成功运行，解决政府信用这个关键因素。

比例原则；目的正当性审查；PPP项目；法律技术框架

城市基础设施是促进城市发展和经济增长的催化剂，据世界银行估计，政府对基础设施的投资每增加1%，相应的国内生产总值也将增长1%[1-2]。据有关方面估算，目前我国城镇化率为53.6%，如果把户籍人口及相应的公共服务因素考虑进去，又远低于这一比例，预计2020年城镇化率达到60%，由此带来的城市基础投资需求约为42万亿元[3]。PPP是Public-Private Partnership的缩写，顾名思义就是一种公共和私人之间的合作模式，它不仅能引入民间资本解决城市基础设施项目融资的难题，而且能提高基础设施供应的效率及项目的运营能力。但是PPP项目在我国的应用存在和实际收益和成本与预期相差甚大的情况，项目很多最后被政府回购。例如杭州湾跨海大桥项目，2008年以后民营资本纷纷退出，最后国有资本占据到了80%，以期初民营资本占50%差距很大[4]。根据亓霞等[1]学者的不完全统计资料，1980年以来在中国实施的PPP项目失败的案例多达16个，遍布于高速公路、桥梁、污水处理、供电等领域，涵盖了我国实行PPP模式的主要领域[5]。所以，尽快明确影响PPP模式成功实施的关键因素，提高这类项目实施的成功可能性及私营资本的投资效益就显得特别重要和迫切。

国内关于关键成功因素方法的应用的研究比较多。周云圣[6]从公共部门的实际情况出发，得出PPP模式应用中的各个方面的阻力。陈柳钦[7]提出了PPP模式应用于城市轨道建设应注意的几个问题。孙慧等[8]根据我国PPP模式应用的实践，从项目全寿命周期中筛选出了影响PPP项目取得再次谈判成功的关键因素[8]。陈通等[9]采用因子分析法研究了PPP项目的关键性风险因素[9]。陈炳泉等[10]采用问卷调查筛选出了不同地区受访者所一致认为的关键成功因素。余鼎荣[11]通过问卷调查、因子分析和回归分析等方法识别出与DB项目的绩效显著相关的最重要的三个因素。仲秋雁等[12]在文献研究的基础上，提出了ERP的关键成功因素模型并验证该模型的有效性。Shen Liyin[13]采用蒙特卡罗模拟的方法识别出了一组关键评估指标，用以评价中国农村基础设施投资效益。许娜[14]通过问卷调查，运用熵权法、因子分析理论，借助SPSS软

件识别出了14个准经营性基础设施PPP模式的关键成功因素。国外学者的研究，如：Askar等[15]对埃及BOT项目所面临的问题进行了研究，获得了项目的关键成功因素；Jefferies等[16]对识别了悉尼的PPP项目的关键成功因素；Xian Haimeng[17]研究了中国城市供水TOT项目的关键成功因素；Abdul-Aziz[18]以马来西亚PPP项目为对象，分析了项目的目标、关键成功因素等。Gurgun等[19]通过总结法国、德国、捷克、英国、中国、美国和土耳其的PPP发展模式，认为合理的经济环境、完善的法律法规和合同文本、人民的支持、法律运行的透明度对PPP项目的成功具有重要作用。

由此可以看出，国内外关于PPP项目关键成功因素的研究较少，对关键因素的技术应用从法律技术层面和BIM技术层面还没有涉及。根据大部分的学者的研究和梳理得出了影响的最直接的因素是政府信用问题[5，14]，也是影响PPP项目成功的最重要的因素，此因素的重要程度也得到了各方的公认。如下图1所示：

图1 PPP模式风险比例Fig.1 PPP mode risk ratio

对于政府信用问题，学者们只是提出了这个关键因素或者提出了政策性的解决方法，缺乏关于此因素的可行的根本指导理论及其这种理论下的可行的技术方案。

1 比例原则理论

传统的“三阶”比例原则可分为适当性原则、必要性原则与狭义比例原则三个子原则。适当性原则，又称为妥当性原则，它是指公权力行为的手段必须具有适当性，能够促进所追求的目的的实现；必要性原则，又称为最小损害原则，它要求公权力行为者所运用的手段是必要的，手段造成的损害应当最小；均衡性原则，又称为狭义比例原则，它要求公权力行为的手段所增进的公共利益与其所造成的损害成比例。

在传统的理论原则下，传统比例原则的3个子原则是对公权力行为所选择的手段的评价，没有考虑公权力行为目的的是否正当。如学者所言：“任何不追求正当目的的决定显然是不合理的。”[20]只有目的正当，才能产生正当的行为；如果作为起点的目的不正当，由此目的而产生的行为也就自然不正当。“目的审查将会使很多政府行为产生合宪性问题。”[21]因此，如果比例原则不评价公权力行为的目的正当性，那么就会使很多目的不正当的公权力行为无法受到司法审查，从而使得公民的基本权利得不到根本保障[22]。行政法中的比例原则的引入，可以对PPP项目运行中政府信用问题从体制上来解决，促进我国PPP项目的良好发展。

2 比例原则下PPP项目成功运行的技术方案

2.1 目的正当性审查的根本性策略指导

在PPP 模式运用过程中，由于政府的广泛的目的可能导致立法者、行政者都享有广泛的裁量空间，因此，有利于立法者、行政者有效地行使职能，实现特定国家任务。法官通过对立法者、行政者的目的进行正当性审查，可以起到有效监督目的正当与否的作用，从而使得立法者、行政者在进行目的设定裁量时有所顾忌，避免随意设定目的[22]。由此来保证私人企业投资者参与PPP项目的基本权利，让投资者放心。例如，政府为了避免自己的责任或为了有利于自己的特定目的，随意或任意颁发“红头文件”，这样导致投资者对政府信用产生很大的质疑，严重影响PPP项目的成功实施。政策、法律的变化和调整同样要审查其目的的正当性，否则项目的成败风险太高。对PPP模式的招标、采购方式，过程的透明程度和双方的谈判成本进行正当性审查，由法官来评判，正当目的监督双方，实现实质正义。这不是说，刚开始目的正当性审查就结束了，它要求在全寿命周期过程中，时刻要对比例原则要求下实施的任何法律、政策和技术的规定，进行目的正当性审查。目的正当性审查应当是全方位、全过程和全面的。

2.2 适当性原则下的策略

1)合理比例分担或补偿机制。此原则要求做到妥当合理，在PPP项目运行中，政府应该采取合理比例分担资金的压力，不能拈轻怕重，损害投资者利益，加大投资者的压力。对于工程承担的部分，应该根据工程建设的复杂程度、工程建设的强度和难易程度来进行，政府首先应该主动去啃硬骨头。例如北京地铁四号线，政府和私营企业投资比例分担的原则为7∶3。

2)技术与经济数据的真实可靠。同时，对于PPP项目的可行分析中的技术与经济分析的数据的可靠性进行专业的评估和法律上真正的负责制。评估报告应该专业，并进行公示；技术与经济数据的编制单位和个人需终身负责，避免政府部门为了完成自己的业绩，以虚假数据来促使PPP项目合同的签订，损害私人投资者的目的。例如杭州湾跨海大桥PPP项目，大桥总投资近120亿，项目建设初始民营资本一度占到总资本金的50%，参与投资的有雅戈尔、方太等在内的17家民营企业。根据大桥的相关经济技术人员分析和预测，大桥的经济评价指标都十分有吸引力，如2009年大桥的车流量为3万辆，2015年将达到8万辆；内部收益率高于8%，投资回收期仅为14年，不含建设期的年回报率高达15%。但从2008年通车后，杭州湾大桥的车流量与预测量一直相差甚远，至今车流量甚至都没达到2008年的预测车流量。且大桥通车后，资金一直处于紧张状态，2012全年资金缺口超过8亿。从2008年开始，民营企业陆续出让股份或撤资，退出了杭州湾大桥投资项目，大桥的资本结构发生了巨大的变化，国有资本己经占到总资本的80%[4]。在廉江中法供水项目中，政府与合作方签订的《合作经营廉江中法供水有限公司合同》中，政府承诺廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量不少于6万立方米，但当年该市自来水日消耗量仅为2万立方米，合同难以执行。

由此可以看出，项目的数据不能看上去很美好，对于编制、审核、审批部门的责任必须依法追究，让技术人员不可能成为政府“特殊目的”的代言人。

2.3 必要性原则下的技术方法

最小损害原则前提下，要求政府采取的保证PPP项目的措施对私人投资者和政府的损害应该是最小。

1)政府成立PPP项目专业性的管理部门。多数积极推进PPP模式的国家都建有专门的机构，比如英国、爱尔兰、意大利、德国、日本、菲律宾、澳大利亚、加拿大等，其中以英国最为典型。英国为了促进PPP模式发展，于2000年6月成立了伙伴关系公司(Partnerships UK, PUK)。PUK51%的股份为私人机构持有，49%的股份由政府持有，董事会有3名执行董事和6名非执行董事，其中2名是财政部指定的。PUK的主要目标是向政府提供训练有素的专家，确认并移除成功实施某一特定PPP项目的障碍。政府通过建立PUK，获得了一批来自公共部门和私人部门的具有PPP经验的专家，保证了PPP项目的成功实施。

PPP专业管理部门有着重要作用。首先，完善风险分担机制。政府部门对政治风险、法律变更的承受能力强，而融资、经营等风险，与企业经营活动直接相关，根据项目具体情况在政府和私人部门之间分配风险，建立合理公平的风险分担机制。有学者认为在“通货膨胀风险”的情况下，分担的比例应分别为：政府及相关部门分担41.81%、私营机构分担17.68%、金融机构分担40.51%的结果[23]。在实际中，中国金融机构的风险很多往往也是政府部门承担的，所以政府分担的风险接近七成左右，这也验证了北京地铁四号线7∶3的合理分担比例的结果。

然后，协调好参与方利益。在PPP项目中，政府主要任务是监管，对私人部门的利润进行调节，代表公众利益的同时保证私人部门能够得到合理收益。在签订合同时，制定好收益分配规则，均衡各方收益。如果私人部门从PPP项目获得利润较低时，政府根据合同对其进行补贴以保证合作继续，反之，若私人部门从PPP项目中获得超额利润时，政府可根据合同控制其利润水平。

2)成立BIM专业技术服务部门。建筑信息模型(Building Information Modeling)是以建筑工程项目的各项相关信息数据作为模型的基础，进行建筑模型的建立，通过数字信息仿真模拟建筑物所具有的真实信息。它具有可视化，协调性，模拟性，优化性和出图性五大特点。BIM的定义：“BIM是设施物理和功能特性的数字表达；BIM是一个共享的知识资源，是一个分享有关这个设施的信息，为该设施从概念到拆除的全寿命周期中的所有决策提供可靠依据的过程；在项目不同阶段，不同利益相关方通过在BIM中插人、提取、更新和修改信息，以支持和反映各自职责的协同工作”[24]。

建立以BIM应用为载体的项目管理信息化[25]，提升项目生产效率、提高建筑质量、缩短工期、降低建造成本。BIM技术的应用，可以大大降低不可遇见费用，同时降低双方的风险和投资成本，但是BIM的体系的建设需要国家来进行，这是一笔费用高昂的投资和技术专业性非常强的体系，私人投资部门需要政府的支持。简单的说，BIM系统可以从全寿命周期模拟PPP项目的建设过程，让每个投资者可以清晰的认知所投资的项目，清楚的理解明白所投资项目的专业性，避免了投资者的盲目性。

BIM体系可以进行信息集成[26]，避免了决策、建设过程中的信息不对称；可以进行成本控制，节约成本[27]；可以预测整个施工的进度[28]；可以和PKPM结合研究建设项目的环境问题，可以对维修保养阶段进行可视化控制等等优点。BIM的技术部门的成立，可以大大的降低了私人投资者的风险，增加政府的信用，最小化的损害双方的利益，大大促进PPP项目的成功运用。

2.4 狭义比例原则下的PPP项目方案可行性评估

均衡性原则的要求PPP项目带来的收益和损害应该是成比例的。这要求对PPP项目的实施，政府应该进行综合评价，对项目带来的各种收益和各种费用进行估算，以财务分析、费用—效益和国民经济分析的分析方法来研究其比例，判断项目是否真的可行；同时还要考虑社会效益，例如：民众对项目的支持程度等。因此，项目的可行性研究报告是否可行，应该是在狭义比例原则下来评估。均衡性原则的要求下，需要政府给予全过程的对称信息和为PPP项目运行的均衡的政治支持。

3 比例原则下的PPP项目成功运行的技术框架

根据上述的分析，构建解决政府信用问题促进PPP项目成功运行的技术框架，如下图2。

图2 比例原则下解决政府信用问题促进PPP项目成功的技术框架图Fig.2 Proportion principle under the government credit problems to promote the PPP project successful legal technology frame

4 结论

1)在目的正当性审查的原则下，政府不能随便立法或制定政策来为了某种不正当的目的。目的正当性审查针对任何时候有关PPP项目的政策、法规和技术方案，这个审查过程是全方位、全过程和首要的。同时以BIM技术等各种技术方案来给PPP项目成功运行给予实际可行的保障，可以使得PPP项目在我国顺利实施，为政府公共部门和私人部门带来双赢的结果。

2)对于PPP模式成功的应用是目前遇到的较大的难题，为了保证PPP项目的顺利实施，起到它的巨大作用，努力研究技术方法来清除应用过程中的障碍。比例原则的应用，只是为解决首要问题提供了方向，后面期望大家能够去研究整个系统，构建中国特色社会主义下的，PPP模式成功运用的体系，来保证PPP项目在我国的顺利实施。

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Promoting a PPP project successfully research based on the principle of proportion

ZHOU Guangquan1,2,WU Xiaoping2

(1. School of Civil and Architectural Engineering, Nanchang Hangkong University, Nanchang, 330063, China；2. Key Laboratory of Engineering Structure of Heavy Railway, Ministry of Education, Central South University， Changsha 410004, China)

The implementation of PPP projects in China and around the world is very necessary, and China is vigorously promoting the PPP project. Previous work were technically studied on how to promote the success of the PPP project operation, but there are no studies from a technical point of view to analyze law. First, this paper analyzed the key successful factors of the PPP project documents. It is concluded that the government credit is the main problem; Then, the proportion principle were introduced to solve the problem of government credit, and the technical solutions under the proportion principle by category were obtained; Finally, the legal technology frame was put forward to ensure the success of the PPP project actual operation and the key factors of government credit were solved.

proportion principle; purpose of legitimacy review; the PPP project; legal technology framework

2016-02-18

江西省社会科学“十二五”(2015年)规划资助项目(15GL34)；2015年度江西省高校人文社会科学研究资助项目(GL1599)

周光权(1980-)，男，湖北荆门人，讲师，博士研究生，从事工程项目管理、BIM方面的研究；E-mail: 70290@nchu.edu.cn

C934

A

1672-7029(2016)11-2313-06