◆韩晓琴 ◆林 燕

供给侧结构性改革背景下加强纳税服务数据分析的思考

◆韩晓琴 ◆林 燕

在大数据时代，随着纳税人数量的不断增长，纳税人经营方式越来越多样化，组织形式越来越复杂化，纳税服务需求越来越多元化与个性化，在税务机关征管与纳税服务资源有限的情况下，纳税服务的供给和需求也存在着结构性失衡问题。从纳税服务供给侧结构性改革的角度，税务机关需要整合纳税服务资源，创新纳税服务平台与方式，加强纳税服务数据的增值利用，提高纳税服务效率，从而更好地为纳税人提供纳税服务，增强纳税人的获得感，提高纳税人的满意度与遵从度。

供给侧结构性改革；数据分析；纳税服务

2016年是落实《深化国税、地税征管体制改革方案》和加快推进纳税服务现代化建设的关键之年，在供给侧结构性改革背景下，各级税务机关需要整合纳税服务资源，创新纳税服务平台与方式，加强纳税服务数据的增值利用，提高纳税服务效率，从而更好地为纳税人提供纳税服务，增强纳税人的获得感，提高纳税人的满意度与遵从度。本文就此试作探索。

一、纳税服务的供给和需求存在结构性失衡

纳税服务是向纳税人提供的一项公共产品，其需求方是纳税人，广义的供给方有四类，即政府及其所属部门（包含税务机关）、中介机构（市场） 、公益组织和志愿者、纳税人相互之间的互助。狭义的供给方就是税务机关。税务机关根据税收法律、行政法规的规定，为纳税人办理各类涉税事项，并在纳税人依法纳税的过程中，为其提供规范、全面、便捷的各项服务措施，包括税前的纳税咨询、税中的纳税申报、税后的法律救济等。税务机关提供的纳税服务是无偿的，而中介机构是有偿服务。公益组织和志愿者提供的服务，是社会化纳税服务体系的组成部分，是社区组织、志愿者等提供的无偿纳税服务。本文主要探讨税务机关的纳税服务。

按照税收遵从理论，遵从=执法+服务，通过税务机关的纳税服务不仅能提高征管质量和效率，而且也能提高纳税人的满意度、遵从度，保护纳税人的合法权益，使纳税人有更多的获得感。有征管就应该有服务，在大数据时代，随着纳税人数量的不断增长，纳税人经营方式越来越多样化，组织形式越来越复杂化，纳税服务需求越来越多元化与个性化，税收征管与服务难度也越来越大，纳税服务的供给和需求之间的结构性失衡日益凸显。

截至2014年底，我国地税系统税务登记总户数为4281万户，其中：企业纳税人1629万户，个体经营纳税人2582万户，其他纳税人（指国家机关、事业单位、社会团体等，下同）70万户；同期，全国国税系统税务登记总户数为3076万户，其中：企业纳税人1374.2万户，个体纳税人1695.4万户，其他纳税人6.3万户。①数据来源：《国家税务总局关于2014年度税源与征管状况监控分析情况的通报》（税总函〔2015〕210号）。在“互联网+”背景下，伴随着“大众创业、全民创新”时代的到来，2015年新办理税务登记的小微企业就达255万户。随着房地产税、个人所得税等直接税改革的逐步推进，会有越来越多的自然人纳入征税范围。虽然国家税务系统有近80万税务大军，占到全国公务员队伍的十分之一，但与7300多万户纳税人相比，税务机关的征管与服务资源是不足的。而且从2016年开始，税务人员进入退休高峰期，税务系统队伍年龄结构老化、高端人才不足等 难题日益增多，迫切需要从纳税服务供给侧结构性改革的角度，整合税务机关纳税服务资源，创新纳税服务体制与机制，加强国地税合作，加强纳税服务数据的增值利用，深化纳税服务方面的“大数据”分析，提高纳税服务效率，从而更好地为纳税人提供纳税服务。

二、结构性失衡背景下尤需加强纳税服务数据的整合与应用

在税务管理工作中，税务机关可以通过各种征管软件和系统以及其他渠道，获取大量的数据信息。这些数据包括：税收征管系统、出口退税管理系统、重点税源监控系统以及其他管理软件中的税务登记、纳税申报、税款征收和入库等相关数据；税务部门收集的与税收分析相关的国内生产总值、工商业增加值、社会消费品零售总额、物价水平、企业利润总额、进出口贸易额等宏观经济数据；行业、企业生产经营情况的数据。这些数据被应用于税收管理工作的各个环节，其中，应用于纳税评估、风险管理、税务稽查等方面的作用比较显著。通过经济与税收数据分析，可以寻找征收管理中的薄弱点、空白点和盲点，从而为纳税评估指明方向，为税务稽查提供准确的案源。

2016年3月，十二届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，提出要实施国家“大数据战略”。这意味着我国要全面实施促进大数据发展行动，把大数据作为基础性战略资源，加快推动数据资源共享开放和开发应用，助力产业转型升级和社会治理创新。税务部门无论从组织的税收收入、管户数量，还是从税收信息化发展的历程来说，都迎来了税收大数据时代。这个时代最重要的不是拥有数据的多少，而是要加强数据的增值利用，让数据会“说话”、长“眼睛”、由“死”变“活”，发挥其背后更大的价值。针对目前纳税服务供给和需求之间的结构性失衡问题， 国家税务总局下发了《关于 全面推进营改增试点分析工作优化纳税服务的通知》，强调要“积极运用分析结果服务纳税人”，这就要求税务部门，主动运用大数据的思维方式和手段，通过纳税服务数据的增值利用，为纳税人提供更多更好的服务。但如何整合与利用纳税服务数据来优化办税资源和办税程序、降低办税成本、提高纳税服务工作效率、降低征纳双方的税收风险、提高纳税人的满意度和遵从度，还是一个需要加以重视与研究的薄弱环节。

纳税服务数据顾名思义，是税务机关在日常税务管理与服务工作当中，通过各种途径收集的有关纳税人的涉税数据。主要来源一是纳税人报送的数据；二是税务机关内部掌握的数据；三是第三方数据信息。具体包括：(1)通过税收征管软件收集的与纳税人相关的纳税申报与财务数据；(2)办税服务厅通过人工或系统收集的数据，如纳税服务大厅的办税流量数据、每日纳税申报数据、代开与领用发票的数量；(3)通过自助办税设备收集的纳税数据 ；(4)通过纳税人满意度调查及纳税服务需求问卷调查收集的有关数据；(5)税务机关巡查走访收集的有关数据；(6)通过12366服务热线收集的相关数据；(7)通过税务网站收集的纳税咨询与投诉举报数据；(8)通过各种新媒体如微信、微博、QQ等收集的涉税数据；(9)通过网上办税服务厅采集的纳税申报数据，等等。随着金税工程三期的上线运行，税务机关可以采集更多纳税人端以及税务端的各类涉税数据应用于纳税服务。

如下图所示，纳税服务数据的整合与应用呈现为一个封闭的循环过程：(1)数据采集，即税务机关通过各种方式和渠道采集纳税服务的数据；(2)数据整合，即对各种纳税服务数据进行整合；(3)数据分析，即在整合的基础上进行纳税服务数据分析；(4)数据共享与应用，即将各类数据分析的结果应用于纳税服务工作，从而提高纳税服务效率；(5)数据反馈，即对数据共享与应用的结果进行反馈，从而改进纳税服务工作。

纳税服务数据应用环形图

三、目前税务机关在纳税服务数据应用方面的成效及存在的问题

（一）纳税服务数据应用方面的成效

随着税务信息化的发展，税务机关已经开始通过多种渠道采集纳税服务数据，例如金税三期等信息系统数据、办税服务厅自助办税数据、叫号机后台系统数据等。数据采集后通过数据分析，把分析结果应用于办税服务厅工作岗位设置、错峰工作安排、绩效考核、内部培训、应急预案等方面。这样做不仅可以更好地服务纳税人，而且还可以服务于税务人，让税务机关更清楚地了解纳税人的诉求，从纳税服务供给侧提供更多更好的纳税服务。目前应用较为成熟、成效较为显著，主要体现在以下几个方面：

1. 通过纳税服务数据的分析与利用合理配置办税服务资源

某地国税局开发的征管服务综合管理平台，通过办税设备的有机串联，实时提取纳税人办税数据，应用于数据展示和税务人员的实时调度上，使得该地区的办税服务厅可以在高峰期增加人员岗位，在某一办税服务厅发生拥堵时，引导纳税人去其他较为宽松的办税大厅，既满足了纳税人的需求，也缓解了税务机关自身的工作压力。另一地国税局开发的办税服务厅监控及征管服务综合管理平台，通过音视频信号系统、排队叫号管理系统、满意度评价系统等采集数据，对办税服务厅现场办理时间、总体情况、纳税人满意度、办税服务厅票号明细、大厅日业务量、办理某项业务等候时间等情况进行统计分析，并实时发布各办税大厅排队拥堵情况、现场秩序情况、业务量等信息，在同城通办的情况下供纳税人对办税服务地点和办税时间进行选择，进而实现对办税资源的合理安排和有效整合，也为征管服务资源的指挥调度提供了决策依据。

2.通过纳税服务数据的分析与利用防止差错提高办税效率

填写纳税申报表，是纳税人在办税服务厅所做的最为常见的工作之一。税务部门通过数据对比分析，发现填写申报表时，有些内容错误率较高。比如，《企业基础信息表》中有一个选项是“107从事国家非限制和禁止行业”，①根据国家税务总局2016年第3号公告，对企业所得税年度纳税申报表进行了修改，《企业基础信息表》（A000000）“107从事国家非限制和禁止行业”修改为“107从事国家限制或禁止行业”。填报说明修改为“纳税人从事国家限制或禁止行业，选择‘是’，其他选择‘否’”。很多纳税人没有弄明白“双重否定即表示肯定”，没有从事国家限制和禁止行业应该填写“是”，结果却填成“否”。像这样错误率特别高的选项，税务部门可以通过各种方式做事前提醒，从而帮助纳税人避免差错，提高他们的办税效率。

3.通过纳税服务数据的分析与利用提高纳税宣传与纳税咨询的效果

很多税务机关通过税务网站、微信、微博、客户端、12366热点等咨询问题的收集与整理，分析纳税人的需求及关注重点，发现了纳税人咨询频率较高、涉及税收政策、办税流程等一些热点问题。按照《全国税务机关纳税服务规范（2.3版本）》的规定，税务机关有对这些热点问题进行宣传解释的义务。为此，他们有针对性地制作了若干税收宣传小册子，从而满足了不同纳税人的需求，也减少了办税大厅的咨询压力。

4.通过纳税服务数据的分析与利用提高纳税信用管理水平

纳税信用管理是纳税服务的重要内容之一，2014年，国家税务总局制定了《纳税信用管理办法（试行）》。纳税信用信息包括纳税人信用历史信息以及税务部门从内部和外部获取的信用信息，按照纳税信用级别把纳税人分成A、B、C、D四个等级。税务机关按照守信激励，失信惩戒的原则，对不同信用级别的纳税人实施分类服务和管理，大大提高了纳税人依法纳税的自觉性和主动性。各地税务部门普遍重视纳税人的纳税信用管理，通过纳税服务数据的分析与利用，准确地掌握了纳税人的纳税信用信息，有效地提高了纳税信用管理水平。

5.通过纳税服务数据的分析与利用进行纳税人需求(建议)征集与满意度调查

纳税人满意度，是衡量税务机关纳税服务工作做得好坏的一个重要指标。国家税务总局从2008年开始，在全国范围内每隔两年进行一次纳税人满意度的调查分析。通过纳税人问卷调查、办税服务厅暗访，再结合办税服务厅评价器得分、日常工作监控、网络调查等数据，对纳税人满意度进行分析，并对税务机关的纳税服务工作进行评价。目的是为了改进纳税服务工作，完善纳税服务体系，不断提高纳税人的满意度与遵从度，从而提高征管质量与效率。税务机关需要通过纳税服务数据的分析与利用，辅之现场、电话、网络、短信、第三方机构调查等方式，征集纳税人对有关纳税服务的需求和税收工作的意见或建议，以便持续改进工作。国家税务总局已下发《关于加强纳税人需求管理工作的通知》（税总发〔2016〕128号），强调运用大数据科学分析纳税人需求信息，合理应用分析结果，从而持续提升纳税人满意度和税法遵从度。

目前，税务机关还通过纳税服务数据的分析与应用进行风险管理。税务机关根据后台数据分析，将纳税人申报征收中可能涉及的涉税风险点，及时推送给纳税人，让纳税人进行风险自查。主管部门根据各企业的风险点，进行合理合规的稽查与评估，及时进行风险应对。纳税服务数据还有其他更为广泛的应用空间，如办税服务厅根据纳税人存在的普遍问题，提请其他部门开展对应的涉税培训；纳税人信用等级评价，可供金融机构做是否向纳税人提供信用贷款决策时的参考，①近日，国家发展和改革委员会、国家税务总局联合中国人民银行等29部门签署了《关于对纳税信用A级纳税人实施联合激励措施的合作备忘录》，对纳税信用A级纳税人在项目管理、税收服务、融资授信、进出口等18个领域实施41项守信联合激励措施。等等。

（二）存在的主要问题

实践中各级税务机关对纳税服务数据的分析与应用都还处于初步阶段，仍存在着许多不足，主要表现为：

1.纳税服务 工作中大数据理念和统计分析意识不够

目前，税收大数据应用主要集中在征管、稽查、风险管理等业务环节，而在整个纳税服务工作中，税务机关的大数据理念和统计分析意识不够，对纳税服务大数据的采集与应用，重视也不够，导致纳税服务的改进方向不明确，提升举措浮于表面难以落地。

2.纳税服务数据统计平台欠缺

在税收征管、税收政策法规宣传发布、税收风险防范等领域，目前均有单独的数据采集与应用平台，而纳税服务方面尚无专用的数据平台支撑。基层税务机关纳税服务数据采集与分析难度更大，极不利于纳税服务工作的开展。

3.现有纳税服务数据来源分散，缺乏统一标准

现在基层单位的纳税服务数据，基本来源于多个业务系统的多个模块。数据来源广泛且比较分散，缺乏有效整合；各类涉税信息系统名目繁多，所收集的数据重复率高，使得工作人员难以直观、全面地了解各类纳税服务数据；加之各单位数据提取口径不太一致，纳税服务数据质量难以保证，其真实性、有效性、准确性与可比性有待考量。

4.现有纳税服务数据的分析与应用不够

对纳税服务数据分析与应用的程度不够深入，没能很好地嵌入到现实纳税服务工作当中。一是数据结果应用方向单一，多应用于征管风险工作，而应用于纳税服务工作较少；二是问题反馈与处理机制不完善，可应用的纳税服务数据并未完全发挥其推进纳税服务工作的作用；三是缺乏专门的纳税服务数据分析团队以及科学的分析方法，制度建设还有待完善。

四、加强纳税服务数据资源整合与应用，进一步提高纳税服务水平的思考

纳税服务大数据的采集应用，是现阶段纳税服务工作中的一块短板，也是整个税务工作中的一个弱项。应从纳税服务意识、服务平台、数据整合应用等方面，积极探索大数据背景下的纳税服务新模式，解决纳税服务供给和需求的失衡问题，才能为纳税人提供更加全面、精准的服务。近年来各级税务机关加大了税收信息化的建设，截至2015年底，金税三期工程优化和推广工作取得重大突破，已在20个省区市税务系统成功上线运行。按照国家税务总局部署，2016年要全面完成 金税三期工程建设，同时超前谋划和布局“后三期”信息化建设，这为加强纳税服务数据资源的整合和应用提供了良好契机。针对 纳税服务领域数据采集与应用方面存在的问题，应从以下几方面着手提高纳税服务水平。

（一） 树立大数据理念，统一税务机关对纳税服务数据资源整合和应用重要性的思想认识

英国牛津大学教授维克多·迈尔·舍恩伯格在其《大数据时代》一书中提出，“大数据是人们获得新认知、创造新价值的源泉”。各级税务机关要统一思想，树立大数据理念，深刻认识对大容量纳税服务数据进行整合、分析和应用的重大意义，重视纳税服务数据的采集与应用工作，拓展纳税服务数据应用的深度与广度，从多方面完善纳税服务体系，为纳税人提供更加精准的纳税服务。

（二）加强纳税服务平台建设，规范管理，增强数据采集分析能力

通过引进外部技术支持，整合税务部门现有资源，建设一个全国性的纳税服务数据采集应用平台，便于进行一国范围内横向与纵向的互联互通和综合应用。同时统一用户入口，规范内部管理，增强其纳税服务数据的采集能力和分析自动化水平。

（三）制定 数据 采集与分析标准，加强数据质量审核

纳税服务数据的统计分析与应用，应从顶层设计开始，设立统一的数据采集口径与 分析标准，建立省局为主、省市县联动的数据采集分析模式（省局主要负责共性数据，基层承担纳税人部分个性化数据），以有效整合各类数据，提高纳税服务数据采集分析的效率，既可避免不同信息系统的功能重叠，也便于区域化纳税服务协作的开展。纳税人报送的各类申请、申报资料是纳税服务主要数据源之一，为保证其真实性和准确性，要加强对税务登记①实行三证合一的纳税人无需再次进行税务登记，但需加强补充信息采集工作，确保信息的真实性和准确性。和纳税申报环节各项涉税信息的审核与管理，包括纳税人基础信息、纳税申报资料信息、纳税人财务信息等，为纳税服务数据的准确分析与高效应用奠定基础。

（四）加强纳税服务数据的应用分析

首先，明确纳税服务数据范围，完善信息收集、交换、分析、应用的制度建设，明晰职权界定，落实责任分工，完善流程设计。其次，重视纳税服务数据分析结果的应用，重点把握共性数据、高概率事件、事件间的关联性和趋势化信息。通过数据分析，细化各种业务的办理时间，再通过数据筛选和操作，定出最低办理时间，并以该时间作为业务的办理标准。同时，通过纵向对比，筛选出需要优化的环节和程序，对此进行适度整合和精简。再次，利用现有纳税服务数据资源，加强数据整合与合理分析运用。建立统一的数据反馈机制，确保纳税服务过程中出现的问题能及时得到妥善解决。

（五）组 建专门的纳税服务数据分析团队，全面提升分析人员的综合素质

做好纳税服务数据分析与应用工作，人才是关键。各级税务机关要以全国税务系统2016年“岗位大练兵、业务大比武”活动为契机，从本单位选拔出纳税服务领域的岗位能手和专业骨干，从中挑选一些理论水平高、业务能力强的人员，组建专门的 纳税服务数据 分析团队，并对他们加强培训，使他们能熟练掌握纳税服务数据分析方法，并运用自身的专业知识和税收工作实践经验，拓展纳税服务数据分析的广度与深度，更好地把税收分析的结果服务于纳税人，不断提高纳税服务的质量和水平。

[1]国家税务总局教材编写组.纳税服务[M].北京：中国税务出版社，2015.

[2]孙毓泽. 数据管理：纳税服务的“第三只眼睛”[N].中国税务报，2015-03-20.

[3]福建省税务学会课题组.纳税服务评价指数模型的构建及实证研究[J].税收经济研究，2015,(6).

[4]李传翠.大数据分析揭示纳税咨询新动向[N].中国税务报，2016-03-04.

[5]任继生,王明世,韩晓琴.纳税服务非核心业务外包的研究[J].税收经济研究，2014,(6).

[6]彭骥鸣,陈爱明,韩晓琴.大数据时代强化税收风险管理的思考[J].税收经济研究，2014,(5).

（责任编辑：东方源）

F812.423

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2095-1280(2016)05-0043-06

韩晓琴，女，国家税务总局税务干部进修学院教授，经济学博士；林 燕，女，江苏省扬州市地方税务局纳税服务局局长。