张 蕾

(浙江大学光华法学院 杭州 310008)



“21世纪海上丝绸之路”背景下的南海周边国家应对气候变化合作探讨*

张 蕾

(浙江大学光华法学院 杭州 310008)

气候变化合作；南海；中国—东盟；共同但有区别责任原则；21世纪海上丝绸之路

气候变化及其一系列影响使得南海周边部分国家的海岸线倒退，岛礁面临被淹没的威胁，这将会使沿海国的领海、毗连区、专属经济区等海域的范围改变。南海海域已存在海洋权益矛盾和海权争端，加之气候变化这一变量因素，局势将会更为复杂与严峻。“21世纪海上丝绸之路”建设是我国与南海周边国家建立共同发展战略的新举措，在这一新形势下，我国应加强与南海周边国家合作应对气候变化，逐步实现共赢。本文将阐述气候变化对南海海域及周边国家的影响，梳理该区域国家应对气候变化的合作进程，分析目前存在的问题并提出相关建议。

南海是我国周边海域争端多发地之一，又是“21世纪海上丝绸之路”的必经之路。近年来由于岛礁之争而引发的海域划界争端以及周边国家军备竞赛的加剧，使得南海地区的传统安全成为关注的焦点。与此同时，南海地区的非传统安全威胁，诸如气候变化引发的频繁的自然灾害、海平面上升等问题使得南海地区的安全形势“雪上加霜”。气候变化及其不利影响使得南海众多争议岛礁面临着被上升海平面“吞噬”的危险，由珊瑚礁构成的岛礁面临着被酸化的海水逐渐“侵蚀”的厄运[1]。潜在的变化和冲突并非危言耸听，南海岛礁分布广泛，孤悬于海平面上，可以拥有为其面积几倍甚至几十倍的海洋区域，它们的沉没对于国家海洋权益主张范围的影响不容小觑[2]。

目前国内学界对于南海地区的关注主要集中在南海争端上，对于该地区如何应对气候变化的研究为数不多。现有国内文献中，薛桂芳等分析了气候变化对南海岛礁的影响，进一步提出我国保护南海岛礁应当采取的战略行动和保护措施*薛桂芳、张蕾：《气候变化对南海岛礁的影响及我国的应对措施》，《海南大学学报(人文社会科学版)》2013年第6期。。朱新光等梳理了中国—东盟自由贸易区气候变化合作的发展以及双方合作的制约因素，并提出相应的合作建议*齐峰、朱新光：《中国—东盟自由贸易区气候变化合作探略》，《云南社会科学》2009年第1期。。解成慧、汪亚光等分析了东盟各国进行气候变化合作的基础，以及各国在国家层面与东盟整体层面分别采取的应对气候变化的措施，呼吁各国进一步加强合作*解成慧、李志江：《东盟国家的气候治理合作：现状与问题》，《阅江学刊》2012年第6期；汪亚光：《东南亚国家应对气候变化合作现状》，《东南亚纵横》2010年第5期。。郭冬梅从国际法律制度对气候变化进行剖析，提出东南亚各国应积极应对气候变化带来的挑战，有必要提升“道义责任理念”，从完善自身法律做起，为落实减排尽一份力*郭冬梅：《东南亚国家气候变化法律应对之研究》，《太平洋学报》2011年第5期。。皮军则从政策层面出发，详细论述了东南亚各国在农业、环境、水资源和沿海安全等方面针对气候变化采取的具体应对措施*皮军：《东南亚国家对气候变化问题的政策响应》，《广西财经学院学报》2010年第6期。。

“21世纪海上丝绸之路”是中国为深化与南海各国合作所提出的战略构想。加强中国与南海沿线国家的合作以应对气候变化是战略构想中考虑的重点之一。2015年3月28日，国家发展与改革委员会等三部委联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》(以下简称《愿景与行动》)明确提出，“强化基础设施绿色低碳化建设和运营管理，在建设中充分考虑气候变化影响……”，并且重点强调在贸易往来的同时要“加强生态环境、生物多样性和应对气候变化合作，共建绿色丝绸之路”[3]。从《愿景与行动》中不难看出，中国对“21世纪海上丝绸之路”的定位不仅要以商贸联结沿线国家，更要加强在环境治理层面与各国的合作。以“21世纪海上丝绸之路”战略推进为契机，以《南海各方行为宣言》(以下简称《宣言》)为主线，加强南海各国间的合作以应对气候变化不失为缓解南海紧张局势，构建南海“和平之海”的突破口，并且与我国的南海政策相符。综上所述，对在“21世纪海上丝绸之路”背景下南海周边各国应对气候变化合作进行研究具有必要性和现实意义。

一 气候变化对南海海域的主要影响

南海海域四周分布着中国、菲律宾、马来西亚、越南等国家，是“21世纪海上丝绸之路”的主要沿线地区[4]。近年来干旱、洪水、飓风等极端天气的增多预示着气候变化已威胁到这一区域[5]。气候变化对南海地区有诸多影响，例如海平面上升、海洋环境改变、生物多样性损失、水资源紧张等等，其中海平面上升与海洋环境的改变对于南海地区的威胁最牵动各国的切身利益。

一方面，海平面上升影响各国对海洋权益的主张。2014年联合国政府间气候变化专门委员会(Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC)研究报告指出南海地区海平面正在上升，而且最近几年上升速度加快[6]。IPCC还预测，到2100年，东南亚地区海平面将会上升40厘米，这将使该地区失去大量岛礁。以西沙群岛战略地位相当重要的中建岛为例，它常年受潮水和季风，特别是台风的影响，整个岛屿面积迅速缩小，而几年前还在的咸舍屿，现在海面上已经看不见了。岛屿和岩礁是一国自然生态中十分重要的组成部分，依据1982年《联合国海洋法公约》第121条的规定，岛屿可以享有与大陆同等的地位而拥有领海、毗连区、专属经济区及大陆架；岩礁虽不能拥有专属经济区或大陆架，但其不仅在划定海域上有巨大作用，还可能在政治、经济、军事和资源等方面具有重要价值。然而公约并未对岛屿面积因自然地理变动而造成的海洋区域划分变动进行灵活性考虑。那么可以预期的结果便是，一旦各国意识到海洋区域边界的静态位置发生变化，有可能触发各国之间海权的摩擦和争端。

另一方面，海洋环境的改变威胁南海生态系统的稳定。气候变化引起的海水温度升高、CO2浓度上升、降雨量变化和海洋水文结构变化以及紫外线辐射增强等是对海洋生物多样性影响最为重要的生态因子[7]。南海海域有品种繁多的鱼类、珊瑚和海藻，海洋环境的改变对这些海洋生物的物种分布和存活产生直接影响。全球气候变暖使得暖水性种类种群数量增加、栖息范围扩大，冷水性种类种群数量下降、栖息范围缩小[8]。例如，台湾海峡出现了峨嵋条鳎、孔鳐、美鳐等13种鱼类新记录物种。这些新纪录物种都是暖水物种,以前主要分布在南海海域，仅有部分种类能在海峡南部捕获,而现在海峡北部也能捕到[9]。另外，海水酸化现象在南海海域也值得关切，虽然酸化速率较慢，但是海水酸化会影响那些具有碳酸钙骨骼的海洋生物如珊瑚、球石藻、海星、海胆等骨骼的有效钙化，使它们在面对侵蚀时愈发脆弱，其生存受到威胁[10]。

二 南海区域气候变化合作的法律基础

《联合国气候变化框架公约》(以下简称《框架公约》)是全球首个为全面控制温室气体排放以应对气候变化给人类带来不利影响的国际公约，其核心内容体现了共同但有区别责任原则的基本精神，为发达国家和发展中国家设立了不同的履约内容[11]。《框架公约》虽然只为应对气候变化的行动提供了框架性指导，实际可操作性不大，但其按照共同但有区别责任原则构建起应对气候变化问题的国际法律制度，并从此确立了国际气候合作的基础[12]。其后的《京都议定书》秉承该原则，在《框架公约》的基础上细化并新增了一些内容，例如设立了三个灵活履约机制：联合履行机制、排放贸易机制和清洁发展机制[13]。国际社会气候治理不断向前推进，2015年12月在巴黎气候大会上通过的《巴黎协定》成为又一具有法律效力的气候变化协定。《巴黎协定》首次提出了将全球平均气温升幅限制在18世纪中期工业化之前的1.5℃-2℃之内，并推动各缔约方以“自主贡献”的方式参与到全球气候治理当中[14]。变“规定减排”为“自主减排”，是全球气候治理的一次新尝试，气温升幅控制的目标体现了各缔约方加大气候治理力度的意愿，“自主贡献”模式的提出则能达到鼓励各方广泛参与的效果。目前已有188个国家提交了自主贡献文件，南海各国除越南外，均提交了上述文件(见表1)[15]。

表1 南海地区各国提交自主贡献文件情况及主要内容

(续上表)

国家自主贡献文件主要内容马来西亚a.与2005相比,2030年每单位GDP的CO2消耗量将降到45%,其中35%是无条件目标;b.附加10%有条件减排(取决于所得到的发达国家的技术转移、能力建设、财政支持)。新加坡a.与2005相比,2030年实现减排36%,且稳定排量达到峰值;b.实现减缓目标,继续研究国际市场机制。泰国a.2030年实现无条件减少20%的温室气体排放量;b.如技术转移、能力建设、财政状况良好,贡献减排量可提升至25%。

资料来源：“Submitted Intended Nationally Determined Contributions”, Center for Climate Change and Energy Solutions, http://www.c2es.org/international/2015-agreement/indcs, 2016-03-18.

诚然，公约和协定等使得世界各国应对气候变化问题“有法可依”，但由于缺乏必要的惩罚和激励机制，它们本身并不能完全有效地管理各国应对气候变化的行动[16]。如何将减排、保护环境可持续发展落到实处，最终仍需要国内法律和行动来支撑，实现从公约到国内法这样一个从“外部”到“内部”的回归，将全球减排目标转化成各国国内法律和政策制定目标[17]。南海周边各国都是《框架公约》的缔约国，并且是附件一之外的发展中国家，不承担量化的排放控制义务。但根据共同但有区别责任原则的要求，各国都根据自身实际情况制定了本国相应的气候变化法律应对机制，承担了一些与本国国情相符的国际义务[18]。南海周边各国均制定了各种行动计划和法律对气候变化进行治理，如老挝编写《适应气候变化国家行动计划》以完成其适应气候变化优先领域的目标[19]；中国制定《中国应对气候变化国家方案》并颁布《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国清洁生产促进法》等一系列有利于控制温室气体排放的法律。

从前文分析可知，气候变化对海洋环境影响重大，海洋的流动性使得南海周边各国又在海洋领域形成治理利益共同体。气候变化引发的海洋治理问题同样具有整体性，任何缺乏共识的单独或联合行动都会损害海洋治理的可持续发展，从而反向影响到气候。因此，构建有效、可持续的气候与海洋治理制度属于相互关联的规范体系[20]，南海周边国家需要通过彼此协作的途径共同治理南海环境，维护南海稳定。《联合国海洋法公约》也为南海周边各国进行气候变化合作提供了法律基础。例如《联合国海洋法公约》第194条规定，成员国要防止、减少与控制针对海洋环境的一切污染来源，包括从陆上、从大气层或通过大气层或由于倾倒而放出的有毒、有害或有碍健康的物质……该条规定明确将大气污染与海洋环境退化之间联系起来[21]。根据《联合国海洋法公约》中的定义，南海是半闭海，其中第123条规定了半闭海沿岸国家应尽力合作履行保护海洋环境与资源的义务。与《框架公约》和《京都议定书》一样，南海各国也是《联合国海洋法公约》的缔约国，区域合作的安排同样受该公约的规制。

在区域层面，《南海各方行为宣言》由中国与东盟于2002年在柬埔寨金边签署，被认为是制定一项促进南海和平与稳定的区域守则的重要步骤。《宣言》为中国及南海周边国家的气候变化合作提供了指导，重申各国应以《联合国宪章》《联合国海洋法公约》《东南亚友好合作条约》以及和平共处五项原则和其它公认的国际法原则作为处理国家间关系的基本准则，在平等和相互尊重的基础上，探讨建立信任的途径。《宣言》第6条规定，在全面和永久解决争议之前，有关各方可探讨或开展合作……在具体实施之前，有关各方应就双边及多边合作的模式、范围和地点取得一致意见。《宣言》对于中国同东盟各国的合作具有里程碑的意义，体现了各国的共同承诺。

三 南海周边国家间气候变化合作分析

南海周边各国在南海海上地缘安全利益方面具有显著重合性[22]，同时，气候变化的威胁具有扩散性、无国界特质及一体性，是南海各国所面临的公共问题。《我们共同的未来》中写到，“孤立的政策和机构不可能有效地对付这种相互联系的问题。任何国家采取单方面的行动也不可能解决问题。”[23]没有各方之间的合作，解决公共问题只能是“痴人说梦”，应对气候变化这样极具外部性和公共性的问题就必须打破国界。气候是不可分割的公共资源，需要世界各国共同行动才可应对，虽然区域层面的合作不足以根本改变本区域的气候趋势，但这一层面的合作必不可少。区域合作一方面能够使域内各国在全球气候谈判中协调政策与立场，共同发声*此类文章例如：张磊、庄贵阳：《国际气候谈判困局与东亚合作》，《世界经济与政治》2010年第7期；庄贵阳、陈迎：《试析国际气候谈判中的国家集团及其影响》，《太平洋学报》2001年第2期；李昕蕾、任向荣：《欧盟—东盟地区的气候合作》，《国际关系学院学报》2011年第3期；朱慧：《东盟气候外交的“小国联盟”外交逻辑及其功能性分析》，《江南社会学院学报》2015年第1期等。；另一方面，对于提升各国适应(adapt)和减缓(mitigate)气候变化诸多负面影响的能力大有益处[24]。对于前者，学界已有不少研究，本文不复赘述，而重点关注后者在南海地区的作用。

就南海地区而言，南海周边各国都在不同程度上意识到或是经历过气候变化带来的负面影响，为此在国内政策的制定和环保技术的研发上均有所作为，并且已经在地区内以及与域外国家及组织展开了气候变化合作，但是这些合作仍需要扩大和创新发展才能有效地应对气候变化带来的不利影响[25]。“21世纪海上丝绸之路”为中国与南海周边各国加深政治、经济、环境合作提供了契机，下文就目前南海地区已有的气候变化合作进行梳理并分析其成效和缺失，并探讨在“21世纪海上丝绸之路”新阶段下中国与东盟的合作发展动向。

(一)东盟成员国应对气候变化的合作机制

东盟国家重视成员国之间的环境合作，东盟整体、东盟各成员国之间这两个层面的区域环境合作展开较早，并签署和发表了一系列协议宣言。在第一个层面上，东盟作为东南亚地区唯一的国家间组织，代表东盟各成员国在国际气候治理中协调政策，统一立场，而东盟各国在东盟整体构架中受到多边机制和原则性规范的规制；在第二个层面上，东盟各国则根据现实需要及更为有利的策略展开具体的双边或多边合作。但是无论哪个层面，与气候变化有关的合作都比较滞后，这一领域的合作直至2009年才有所改善和提升[26]。

东盟关于环境合作的机制建设起步较早，早在1976年就发表过《关于应对自然灾害的互相救助宣言》[27]。随着对气候变化问题重视程度的提高，东盟搭建起“东盟首脑会议—东盟社会文化共同体理事会—东盟环境部长级会议—东盟气候变化委员会”这样自上而下分层的工作框架(见图1)，并且在这一实体框架结构下达成诸多共识，例如形成了《东盟关于〈联合国气候变化框架公约〉缔约方会议第十三次会议和〈京都议定书〉缔约方会议第三次会议的宣言》《东盟气候变化的联合声明》等宣言，承认气候变化给实现持续发展和千年发展目标带来的威胁，特别是对发展中国家的挑战[28]。因此，需要采取行动和反应，依据各自能力和不同的经济社会条件承担共同但有区别的责任[29]。

图1 东盟进行气候变化合作的工作框架

注：笔者根据东盟组织架构及职责自行整理总结而成。

东盟自成立以来基于平等原则和伙伴关系原则坚持加强成员国间的合作交流，不断推进一体化建设，以增强东盟的整体实力。随着成员国经济合作的加深，东盟各国普遍意识到只有在政治、经济、安全等多领域加强合作，建立应对外部冲击的多种机制，才能保证区域的安全、稳定和发展[30]。构建东盟气候变化合作机制，为东南亚地区国家应对气候变化合作的发展提供了良好轨道，使南海地区的环境治理取得了一定成效。例如，珊瑚礁三角区保护机制(The Coral Triangle Initiative，CTI)是东盟成员国印尼、马来西亚、菲律宾、巴布亚新几内亚、所罗门群岛以及东帝汶等六个国家为适应气候变化，保护生物多样性而设立的多边合作机制，其中专门拟定了“区域范围内适应气候变化的早期行动计划”(Region-wide Early Action Plan for Climate Change Adaptation)，该计划要求成员国在本国沿海社区进行“气候变化脆弱性评估”(climate change vulnerability assessments)，投入必要基础设施建设，提升该区域适应气候变化的能力[31]。

然而，由于东盟在长期的次区域发展中逐渐形成了处理地区问题的“东盟方式”[32],即在推进地区合作进程中奉行渐进、协商一致、不干涉、非约束等原则[33]。这种处理方式虽然在应对地区安全冲突等问题上取得了一定成效,但却难以推进气候变化合作。东盟气候变化合作虽然已取得一定成果，但这些都要靠成员国自愿履行。到目前为止，东盟还没有制定与气候变化相关的法律，现有合作仅依靠诸如计划、共识、宣言等实施，而这些文件本身缺乏惩罚监督机制，因而缺乏约束力[34]。此外，东盟发布的诸多应对气候变化的宣言和协议中，多次强调共同但有区别责任原则和各自能力履行原则。客观来讲，这种应对气候变化的渐进、灵活原则不仅适用于东盟各国，也适用于各发展中国家。但是对实际应对区域共同的气候变化威胁而言，如果一味坚持渐进、灵活，势必降低合作的效率和效果[35]。东盟各国都是发展中国家，经济发展水平各不相同，如果应对气候变化合作所采取的措施不能立即看到“效益”，环境就会因现实利益而被破坏，印尼烧芭*由于经济的发展、土地的增值，印尼许多企业为了降低开发土地成本，直接通过粗暴的“烧芭”行为达到“平地”的目的，而后果就是焚烧过程中释放大量的温室气体，持续不散长达数月，印尼也因此被列为全球十大温室气体排放国之一。便是典型的例子[36]。

(二)中国—东盟在南海区域的海洋合作机制构建

南海作为纽带联系着中国与东盟，中国在1996年成为东盟的全面对话伙伴国时提出了“新安全观”的主张，与冷战后东盟的安全观——“各方通过共同合作来应对区域安全问题和实现区域稳定、和平”相一致*冷战后东盟安全观以“综合安全”、“合作安全”为核心要件与特征，强调以东盟框架下的系列规范为原则，各方通过共同合作来应对区域安全问题和实现区域稳定、和平。通过东盟主导下的地区多边机制，中国就安全问题和东盟及其他相关组织展开了互动，并在20世纪90年代中后期提出了“新安全观”，主张在安全方面实现“互信、互利、平等、合作”。。安全方面大体一致的认知和南海非传统安全威胁的现实紧迫性为中国和东盟在海洋合作方面提供了策略性背景[37]。随着气候变化对南海的影响日渐凸显，中国和东盟在海洋合作中将此议题纳入其中，并取得了长足发展。中国与东盟及其成员国的海洋合作大体分为两个层次，第一层次是中国与东盟整体的海洋双边合作；第二层次是中国与东盟各成员国间的双边或多边合作机制的构建。

中国与东盟共同签署了诸多指导双方海洋合作的联合宣言、战略、行动计划等。落实《宣言》的后续行动成为中国和东盟国家围绕南海问题展开对话与合作的重要保障。例如，为巩固中国—东盟战略伙伴关系，促进合作发展，中国与东盟在2003年特别制定了《落实中国—东盟面向和平繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划》，使双方的海洋合作关系进入新的发展阶段。又如，在2011年11月18日的第十四次中国与东盟领导人会议上，中方宣布出资30亿元人民币设立中国—东盟海上合作基金用于开拓中国与东盟在南海海域的合作，继续推动各方深入落实《宣言》[38]。该项基金主要用于海洋经济、海洋科技与环保合作、海上安全合作以及涉海人才培养等领域。随着建设“21世纪海上丝绸之路”战略的提出，中国—东盟海上合作基金的范围有所扩大，成为建设中国—东盟海洋伙伴关系、“21世纪海上丝绸之路”的综合海上合作平台。中国与东盟的海上合作取得了不少成果，如中国国家海洋局发布的《南海及其周边海洋国际合作计划(2011—2015)》，在该计划项下，中国与周边国家共同实施了季风观测、海气相互作用等海洋灾害预防和减灾技术项目，一定程度上实现了经验交流与信息共享[39]。从上述战略性指导文件与具体合作项目来看，中国与东盟在海上合作方面有了长足进展，可以预见“21世纪海上丝绸之路”的推进将会给双方的海上合作提供更多的机遇。

即便如此，现有合作机制仍不足以有效避免气候变化带来的安全风险。专门的气候变化合作、能力建设以及技术水平的提升依旧是未来的关注重点。此外，中国与东盟的合作在东盟主导的框架下同样遵循“东盟方式”进行[40]，然而中国在合作中却扮演着资金、技术等主要“提供者”、“引导者”的角色，这使得双方在合作中存在不对称的关系[41]。在合作和谈判中，东盟担心在前述这种不对称关系的背景下，议题遭中国主导。加之“中国南海威胁论”的负面影响随着南海问题的升温逐渐发酵[42]，中国与东盟间的“信任赤字”仍是双方未来在海上丝绸之路平台上进行合作与互动的现实影响因素，进一步完善与深化“21世纪海上丝绸之路”战略中关于海洋合作领域的具体合作机制实属必要。

相比第一层次，中国与东盟各成员国间的合作发展程度不一，其中一个主要原因是海洋权益争端造成的阻力。南海争端由来已久，短期内不可能完全解决，随着南海局势的升温，已基本形成区域内外国家及争议方和非争议方围绕南海权益、资源和地缘战略利益而进行博弈和较量的复杂敏感局面，给中国与南海地区相关国家间的合作带来直接的负面作用[43]。通过上文分析可知，气候变化对南海岛礁的“存亡”确有现实影响，如若被争夺的岛礁都不复存在，那么南海争端又将出现何种新局面？为此，中国可利用共建“21世纪海上丝绸之路”的契机向相关国家提出共同应对气候变化的议题，因其政治敏感度低，不触及岛礁主权、油气资源开发利用等敏感问题，具有潜在可行性。

尽管存在种种障碍，中国还是与南海周边国家积极展开多边、双边合作。例如，中泰两国签署了《中泰气候与海洋生态系统联合实验室的安排》，在泰国普吉岛建立联合实验室，用以研究气候变化对南海生态系统产生的影响，为中泰两国乃至南海地区海洋环境观测预报和应对气候变化研究预测提供合作平台和科技信息服务[44]。针对“21世纪海上丝绸之路”建设，国家主席习近平提出“以点带面，从线到片，逐步形成区域合作”的工作思路[45]。从现实来看，双边或小规模的多边合作由于涉及行为体数量小，比较容易形成共同利益认知，从而更能推进实务合作[46]。因此，中国与南海周边各国的气候变化双边合作将发挥“探路者”的作用，以此逐渐“辐射”到更大的地区范围。

(三)开展“10+3”与“10+6”等多边合作

除了中国与东盟及东盟国家的合作，南海区域内国家与域外行为体这一层次的合作对于南海地区气候治理具有一定作用，南海周边各国的气候合作可以根据国际层面的先进经验和发展历程，结合本地区特点，对合作方向和侧重点进行调整，还能以整个南海地区的利益与外部进行合作与谈判，更好地治理南海的气候变化问题。

“10+3”框架是东盟与中日韩三国进行的环境合作，在此框架内，东盟与中日韩进行的气候变化合作主要是宏观层面的战略指导和原则制定，目的是为了加强东盟与中日韩在应对气候变化、生物多样性、水资源管理等方面的合作[47]。除此之外，在“10+3”框架内东盟与中日韩还在气候变化影响的农业、水资源、能源等各个具体领域进行广泛合作。然而,“10+3”框架的气候合作机制还处于较低层面，虽然已有一套比较系统的运行体系，对于区域环境信息交流发挥着重要作用，但是合作尚停留在会议和论坛上。

“10+6”框架是东盟通过东亚峰会与中、日、韩、印度、新西兰和澳大利亚这六个国家在气候变化问题上进行的合作，2011年美国和俄罗斯也成为东亚峰会成员国，东亚峰会自此扩展到了“10+8”模式。东亚峰会中的气候变化议题更多的是与能源安全相关，为此东亚峰会专门举行能源部长级会议，强调绿色能源技术的重要作用。

四 “21世纪海上丝绸之路”背景下的合作建议

中国与东盟气候变化合作的推进对于南海地区应对气候变化具有重要意义。“21世纪海上丝绸之路”作为一个涵盖文化、经贸、政治安全等各领域的战略计划，既是对古代丝绸之路的传承，又可以带动各国在南海海洋资源开发、海上安全、环境生态等领域的合作。在这样一个大的背景下，中国应与南海周边各国加紧推进气候变化合作，在原有宣言和协议的基础上进一步落实到具体项目合作的实践中。以下将从国家、地区和国际层面提出气候变化合作建议。

首先，地区内各国切实有效的应对行动是推进区域气候变化合作的驱动力。实现气候稳定需要的政策成本较高，但带来的共同利益更大[48]。据亚洲开发银行(ADB)报告称，在1990—2010年间，印尼、马来西亚、菲律宾、泰国和越南这五个国家排放的温室气体量可占东盟各国总排量的90%，而后通过构建政策成本和收益的对比模型预测得出：在2010—2050年间，上述五国的减缓排放政策成本占GDP的2.5%-3.5%，如果能够通过能源和土地利用变化来解决健康、交通和安全等问题，将抵消40%-50%的政策成本，那么2010—2100年区域内气候稳定带来的净收益将是减缓措施净成本的5-11倍[49]。尽管丝绸之路这一平台项目能够为“21世纪海上丝绸之路”主要沿线国家的气候变化行动及能力建设提供帮助，但仍需要各国切实落实应对气候变化的战略、计划及法律。如何将决策更好地“落地”到海洋环境保护、能源优化以及森林可持续管理等具体领域仍是各国未来发展的重点。以能源部门为例，南海地区人口密度的持续增长、经济和工业化进程的加速使得区域内各国对能源的需求量加大，从而产生更多的温室气体[50]。在短期内这种需求量不会减少，那么提高能源利用效率便是减排的主导力量，另外碳捕捉与碳封存、替代性能源等先进技术也对达成减排目标有所帮助。

其次，对于南海地区层面现状而言，需要形成一种帮扶机制。如要使南海地区在应对气候变化问题上的合作走向深层，东盟更应该关注经济及技术水平较弱的国家，这就需要地区内经济实力较强的国家在资金及技术上给予帮助，并且分享各国应对气候变化的实践经验和情报，加强信息交流与预警系统建设。中国一直以来都在积极推进气候变化南南合作，南海各国经济水平差异较大，中国表示欢迎各国“搭便车”，以期谋求共同发展[51]。“丝绸之路”沿线已存在的多个海洋、能源、科技合作的多边及双边机制，是中国推动南南合作的主要区域。我国可以充分利用现有的合作机制，发挥丝路基金的作用，为沿线国家基础设施、资源开发、产业合作等与互联互通有关的项目提供投融资支持。一方面可以帮助经济及技术水平较弱的国家，另一方面可以树立负责任大国的良好国际形象，这也为加强“21世纪海上丝绸之路”沿线国家应对气候变化能力建设创造良好时机。

最后，促进与南海区域外行为体的联系，获得国际社会的关注与支持。南海争端受到域外势力的关切，而环境问题也应当唤起国际社会的注意，仅仅依靠本地区内的力量难以取得有效突破，相反，南海地区应该以气候变化相关议题为契机，加强与区域外的具有应对气候变化经验和先进技术的国家、地区和组织合作，借鉴它们的成功经验和治理机制，针对本区域内相关问题进行改革。“21世纪海上丝绸之路”贯穿亚、欧、非大陆，一端是中国及东亚经济圈，另一端是欧洲经济圈，为南海地区的建设提供了广阔市场前景。在此契机下南海周边各国与诸如欧盟加强往来与合作，特别是技术层面的合作，以补技术短板。此外，加强与非政府组织、独立研究机构的合作有助于各国掌握气候变化相关信息及应对措施建议。例如联合国《框架公约》秘书处、亚洲开发银行、亚太全球变化研究网络等机构都发布了诸多地区气候变化的研究报告和影响报告，为南海周边各国提供技术支持。

结语

南海周边各国都是气候变化问题的“受害国”，积极应对气候变化不再是个别国家的责任，而是该地区各国共同的当务之急，唯有合作才能有效应对气候变化问题。当前南海复杂局势产生的根源是争端各方对海洋资源的争夺，在目前南海问题不断被国际化、扩大化和复杂化，对南海资源争夺更加激烈的形势下，对于资源开发和争端的解决，通过诉讼第三方的方式可以说效果甚微。因此，以“21世纪海上丝绸之路”为契机，加强政治敏感度低的气候变化合作，不失为缓和南海局势的一个突破口，真正助力实现南海各国的和平共处，互利共赢。

【注 释】

[1] Clive Schofield, “Shifting Limits? Sea Level Rise and Options to Secure Maritime Jurisdictional Claims”,Carbon&ClimateLawReview, No.4, 2009, pp.409-410.

[2][24][25] Robin Warner, “The Portents of Changing Climate: Maritime Security Implications for the South China Sea”,Non-TraditionalSecurityIssuesandtheSouthChinaSea:ShapingaNewFrameworkforCooperation, edited by Shicun Wu and Keyuan Zou，Routledge, New edition, 2014，pp.247-248，p.249，p.249.

[3][4] 《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，中华人民共和国商务部网站，http://zhs.mofcom.gov.cn/article/xxfb/201503/201503009266

44.shtml，2016年3月23日。

[5] IPCC Working Groups II to the Fourth Assessment Report,ClimateChange2007:Impacts,Adaptation,andVulnerability，Cambridge University Press Cambridge, NY. USA, p.472.

[6] IPCC Working Groups II to the Fifth Assessment Report,ClimateChange2014:Impacts,Adaptation,andVulnerability，Cambridge University Press, Cambridge, NY, USA, p.1334.

[7] Food and Agriculture Organization(FAO), “Report of the FAO Expert Workshop on Climate Change Implications for Fisheries and Aquaculture”, FAO Fisheries Report No.870，2008，pp.23-24.

[8] 陈宝红、周秋麟、杨圣云：《气候变化对海洋生物多样性的影响》，《台湾海峡》2009年第3期。

[9] Christopher Jasparro & Jonathan Taylor, “Climate Change and Regional Vulnerability to Transnational Security Threats in Southeast Asia”,Geopolitics, Vol.13, No.13, 2008, pp.248-250; National Intelligence Council (NIC，USA), “Southeast Asia: The Impact of Climate Change to 2030: Geopolitical Implications”, National Intelligence Council，Washington，DC，USA，2010，p.20.

[10] Christopher L. Sabine, Richard A. Feely, Nicolas Gruber, et al, “The oceanic sink for anthropogenic CO2”,Science, Vol.305, No.5682, 2004, pp.367-371.

[11] 《联合国气候变化框架公约》序言、第3条、第4条。

[12] 王曦：《联合国环境规划书环境法教程》，法律出版社，2002年，第45页。

[13] 《京都议定书》第3条、第6条、12条、17条。

[14] 《巴黎协定》第2条、第3条。

[15] “Submitted Intended Nationally Determined Contributions，Center for Climate Change and Energy Solutions”，http://www.c2es.org/international/2015-agreement/indcs，2016-03-18.

[16] 胡安刚、管清友：《应对全球气候变化：中国的贡献——兼评论托尼·布莱尔“打破气候变化僵局：低碳未来的全球协议”报告》，《当代亚太》2008年第4期。

[17][35] 郭冬梅：《东南亚国家气候变化法律应对之研究》，《太平洋学报》2011年第5期。

[18] Asian Development Bank (ADB), “The economics of climate change in Southeast Asia: A regional review”，Manila: ADB, 2009, p.138.

[19] 刘燕华：《适应气候变化：东亚峰会成员国的战略、政策与行动》，科学出版社，2009年，第10页。

[20] 李良才：《气候变化条件下海洋环境治理的跨制度合作机制可能性研究》，《太平洋学报》2012年第6期。

[21] Alan Boyle, “Law of the Sea Perspectives on Climate Change”,TheInternationalJournalofMarineandCoastalLaw, Vol.27, No.4, 2012, pp.831-833.

[22] 邹立刚：《南海非传统安全问题与安全合作机制》，《新东方》2013年第4期。

[23] Wayne Visser & Gro Harlem Brundtland, “Our Common Future (‘The Brundtland Report’): World Commission on Environment and Development”,TopSustainabilityBooks, No.4, 2009, pp.52-55.

[26] Alfred Gerstl & Belinda Helmke, “The Association of Southeast Asian Nations and Climate Change: A Threat to National, Regime, and Human Security”，HumanSecurity:SecuringEastAsia’sFuture, edited by Benny Teh Cheng Guan，Springer Netherlands, 2012, pp.138.

[27] 韦红：《东南亚地区非传统安全合作机制架构与中国的策略思考》，《南洋问题研究》2013年第2期。

[28] Raman Letchumanan, “Climate Change: is Southeast Asia up to the challenge?: is there an ASEAN policy on climate change?”, LSE Research Online, http://eprints.lse.ac.uk/43572/1/Climate%20change_is%20there%20an%20ASEAN

%20policy%28lsero%29.pdf, pp.52-55.

[29] “ASEAN declares stance and commitments on UN climate conference”, http://news.xinhuanet.com/english/2007-11/20/content_7115077.htm, 2015-12-20.

[30] David Glover, Lee Poh Onn, “The Environment, Climate Change and Natural Resources in Southeast Asia: Issues and Challenges”，ASEANEconomicBulletin, Vol.25, No.1, 2008, pp.1-6.

[31] “Coral Triangle Intivitive on Coral Reefs, Fisheris and Food Security”, http://www.coraltriangleinitiative.org/, 2016-06-30.

[32] Gillian Goh, “The ‘ASEAN Way’ -Non-Intervention and ASEAN’s Role in Conflict Management”,StanfordJournalofEastAsianAffairs, Vol.3, No.1, 2003, p.113.

[33] Donald K. Emmerson ed.,Hardchoices:Security,democracyandregionalisminSoutheastAsia, Stanford: Stanford University Shorenstein APARC, 2008, pp.3-56.

[34] Alfred Gerstl, “The Depolicitization and ASEANization of Counter-terrorism Policies in South-East Asia: A Weak Trigger for a Fragmented Version of Human Security”,AustrianJournalofSouth-EastAsianStudies, Vol.3, No.1, 2010, pp.48-75.[36] Christopher L. Atkinson, “Deforestation and Transboundary Haze in Indonesia: Path Dependence and Elite Influences”,Environment&UrbanizationAsia, Vol.5, No.2, 2014, p.253.

[37][46] David Arase, “Non-Traditional Security in China-ASEAN Cooperation: The Institutionalization of Regional Security Cooperation and the Evolution of East Asian Regionalism”,AsianSurvey, Vol.50, No.4, 2010, pp.817-818.

[38] 康霖、罗亮：《中国—东盟海上合作基金的发展及前景》，《国际问题研究》2014年第5期。

[39] 《我国与南海周边国家合作成果丰硕》，国家海洋局网站，http://www.soa.gov.cn/xw/hyyw_90/201604/t20160429_51323.html，2016年6月30日。

[40] Cheng-Chwee Kuik, “Multilateralism in China’s ASEAN Policy: Its Evolution, Characteristics, and Aspirations”,ContemporarySoutheastAsia:AJournalofInternationalandStrategicAffairs, Vol.27, No.1, 2005, pp.102-122.

[41] 葛红亮：《非传统安全与南海地区国家的策略性互动》，《国际安全研究》2015年第2期。

[42][43] 刘复国、吴士存主编《2013年度南海地区形势评估报告》，台湾：国立政治大学安全研究出版社，2014年，第192-193页。

[44] 《中国—泰国海洋合作》，国家海洋局网站，http://www.soa.gov.cn/xw/hyyw_90/201503/t20150330_36564.html，2016年3月15日。

[45] 《盘点：习近平对“一带一路”倡议的重要论述》，人民网，http://world.people.com.cn/n1/2016/0212/c1002-28119992.html，2016年3月23日。

[47] 《2007—2017年东盟与中日韩合作工作计划》，http://www.asean-china-center.org/2007-11/20/c_13360481.htm, 2015年12月19日。

[48][49] Asian Development Bank (ADB), “Southeast Asia and the Economics of Global Climate Stabilization”，ADBBriefs, No.50, 2015, p.3.

[50] Tae-Yong Jung & Srinivasan Ancha, etc,AsianPerspectivesonClimateChangeRegimeBeyond2012:Concerns,InterestsandPriorities，Institute for Global Environmental Strategies (IGES), Hayama, Japan, 2005，p.31.

[51] 《习近平欢迎各国“搭便车” 亚洲方式布局周边外交》，中新网，http://www.chinanews.com/gn/2014/08-22/6523301.shtml，2015年12月6日。

【责任编辑：陈若华】

Cooperation on Climate Change in the South China Sea Region under the “Maritime Silk Road” Framework

Zhang Lei

(Guanghua Law School, Zhejiang University, Hangzhou 310008, China)

Cooperation on Climate Change; South China Sea; China-ASEAN; the Principle of Common but Differentiated Responsibility；“Maritime Silk Road”

Climate change and its impacts challenge the survival of the islands and rocks of the South China Sea, which subsequently alters the boundary of the territorial sea, contiguous zone and the exclusive economic zone of the coastal states. In the South China Sea, there have been a complex set of maritime disputes among China and its neighboring states. Climate change will make the condition much worse. The “Maritime Silk Road” is a new chance for China and other countries in the South China Sea region to build a common development strategy. Under this circumstance, the cooperation for each country in this region on coping with climate change as well as protecting the marine environment and resources is intensely needed. Against this background, this paper illustrates the major impacts of climate change on the South China Sea and the process of cooperation among the countries in this region, analyzes the present key problems, with a particular offer on possible related suggestions.

2016-04-26

张蕾，浙江大学光华法学院海洋法学专业2015级博士生。

中国南海研究协同创新中心2015年度重大课题“气候变化对南海划界的影响及其岛屿制度等国际法问题研究”。

F

A

1008-6099(2016)06-0011-09

* 本文在作者导师邹克渊教授的精心指导下完成，特表感谢。