■高珮义/文

三论城市化过程中的住宅问题

■高珮义/文

本文将重点探讨解决好城市化过程中“农民工”住宅这一重大课题的现实意义，并且为了避免再使用“农民工”这个歧视性的、不伦不类的称呼，拟准确地称其为“准市民”。对农民工这个概念，大多数人都很反感，但又都回避不了。于是就有很多常识性替代它的称谓，如“新工人”“新型市民”等等。还有人提出，“让农民工这个概念成为历史”！所谓“准市民”是特指中国自改革开放以来，从农村到城市打工、纳税、生活、居住，但没有取得正式城市户籍，因此也没有享受到与城市户籍相关的一系列权利和利益的那些公民。从根本上讲，这些准市民已经不是农民，而是“工人阶级的新成员”，是“产业工人的重要组成部分”。这些准市民的住宅问题，之所以没有解决，关键就在于他们没有取得城市户籍而被排除在城市住房保障体系之外。笔者认为，必须打破这种怪圈，将这些准市民从城市户籍管制的桎梏下解放出来，按市民同等待遇列入国家城市住房保障体系，即有权在中国境内的任何一个城市买房、租房、生活、居住和工作，同时也就有权享受国家城市保障等一切基本权利。

解决好城市化过程中准市民的住宅问题，对中国城市化的发展、对国民经济适度增长、乃至对中华民族的伟大复兴，都有不可估量的重大现实意义。具体说来，至少有以下几个方面的重大意义。

一、经济方面：拉内需、保增长、扩就业

据国家战略与改革研究组的研究表明，改革开放前30年的经济增长模式，是典型的“外部依赖型”模式，而这种主要依靠“剥夺农民工利益的低福利、低收入的强权整合不可能持续”；因此，到目前为止，“中国式经济增长模式已走向尽头”。这里的“城镇化”概念应为“城市化”。因为“城镇化”不但在理论上容易引起混乱，而且在实践上潜在着隐患，尤其在政策上很可能或已经造成误导，它直接阻碍着内需的扩大。限于本文主旨，对其不展开论述。国家应适时调整经济增长导向。李克强总理指出，“在改革开放进程中，深入实施扩大内需战略”，而“扩大内需的最大潜力在于城镇化”，因此“把城镇化作为扩大内需的战略重点”。据不完全统计，李克强总理把扩大内需和城镇化联系在一起的讲话和发表文章有十几次之多。毫无疑问，这是转变经济增长模式的关键一环。之所以说“扩大内需的最大潜力在于城镇化”，关键就是要在城市化发展中解决数以亿计的进城农民工或准市民的住宅问题，而这才是拉动中国下一轮经济增长的最大内需。

粗略估算，在近十年内如果能解决一亿户进城准市民的住宅问题，按每户60平方米计，总计60亿平方米。按每平方米平均房价5000元计，总计30万亿人民币。这样一个巨大的内需市场，是任何一个产业、行业无法比拟的。它所拉动的内需，包括生产资料、生活资料都将有巨大的投资潜力。如果国家能在转变经济增长模式的过程中，把解决一亿户准市民的住宅问题作为城市化发展的战略重点，遏制以豪宅、别墅为导向的扭曲的房地产市场趋势，那么，在近十年内，整个国民生产总值保持70左右的经济增长势头也就有了保障，保持不高于5%的失业率也就有了依据。由此可见，国家花些成本解决城市化过程中准市民的住宅问题的首要意义就是拉内需、保增长、扩就业。这是解决中国社会问题和政治问题的坚实基础，何乐而不为呢？

有人可能要问，国家有这个能力解决这一亿户准市民的住宅问题吗？答案是：不但能，而且绰绰有余！据凤凰网的资料显示，全国空置住宅总面积正好就接近60亿平方米。

需要进一步说明的是，这样一个巨大的内需市场之所以没形成准市民有支付能力的有效需求，除了扭曲的病态的房地产市场以外，还有一个与其相对应的劳动力市场。目前的中国劳动者（主要指建筑业及房地产业相关行业的农民工）收入与房价比，也是扭曲的病态的。扭曲到什么程度，病态有多重？尽管没有权威的资料，但观察到的现实告诉我们：很重，很重，甚至可以说已经病人膏肓！国家行政学院研究室副主任丁茂战先生的研究结果表明，“按照北京去年人均可支配收入29075元计算，一个三口之家，不吃不喝26年。如果说把生活、吃饭、孩子上学等等扣掉，至少要扣掉一半，这样就要52年”，才能买到一套普通住宅。全国来讲，“不吃不喝要8年”，按住房消费占50%支出，则要16年才买得起房。按照联合国房价收入比标准即“居住单元的中等自由市场价格与中等家庭年收入之比”应保持在1：5左右比较合适。如果具体到农民工的收入水平，他们所面对的房价收入比1：16。这样拉动内需的巨大市场，将永远是一个画在墙上的大饼，中看而不能充饥。要是这个巨大的内需市场成为能“充饥”的大饼，有三条路可走，一是纠正市场失灵，砍房价；二是长工资（主要是农民工工资）；三是双管齐下，既砍房价又长工资。

二、社会方面：显公平、伸正义、促和谐

自1949年以来，中国社会与以往比发生了前所未有的巨大变化。但是从根本上讲，并没有建成一个真正公平、正义、和谐的社会。特别是自1955年以来逐步形成把居民以户籍管制为核心的城乡身份，分裂为两个严重不平等的群体。其中表现最为突出的是，经过了30年的改革开放，在中国经济体已经跃居世界第二的情况下，竟有近3亿农民工至今在城市没有属于自己的住宅。

近3亿农民工“居有其屋”，安居乐业，必将表现为缩小贫富差距。贫富差距的幅度是衡量一个国家或地区文明程度和是否公平的一个基本标准，通常是以基尼系数来标示的。中国目前的基尼系数已高于世界平均水平。单从一些案例推测，不包括农村和乡镇，全国城市住宅总面积中，大致比例是20%城市居民拥有80%（包括自住、待售、出租和占有，也包括开发商手中待售的住宅），80%的在城居民（包括缺房户、无房户的户籍城市居民和无房户的准市民）拥有20%。另据估计，中国的商业住宅已经达到了100万亿人民币。显然这100万亿元的住宅与3亿农民工的绝大多数是无缘的。如果认为这种现状是公平的，是市场经济优化资源配置的结果，恐怕是难以置信的。如果这种状况不能改变，建设和谐社会只能是一句响亮的口号。由此可见，解决城市化过程中准市民的住宅问题，不但在经济上没有损失，而且在社会意义上也具有不可替代的价值，它具有显示公平、伸张正义和促进和谐的重大的社会效应。

三、城乡关系方面：破壁垒、节资源、一体化

关于“破壁垒”，众所周知，新中国成立以来，随着城乡户籍制度的强化，中国的城乡关系被严重扭曲了，形成一个几乎是坚不可摧的城乡壁垒。尽管经历了几十年的户籍制度改革，但是并未从根本上解决问题。实践证明，绕开户籍制度，直接让农民工进城安居乐业，要比先改户籍制度再进城更易于摧毁城乡壁垒。不管有没有城市户籍，只要能买得起房，安居下来，就有成为市民的基础和希望。实际上，到目前为止，除了北上广和一些省会城市，许多城市的壁垒正在被这种逐步增多的有房无籍农民工及其家属所瓦解。

关于“节资源”，可以从以下几个方面来看。首先，由于大量的农民进城务工，面对病态的房地产市场和被房产投资需求推起的高房价，如果没有政府的社会公平政策支持，他们根本买不起房，因此就不得不攒钱回农村老家建房。而所建的房子除了老人、留守儿童和妇女居住之外，大部分房子都是闲置的。全国农村此类闲置房屋究竟有多少，我们找不到全面准确的统计资料，只能根据相关资料推算。按通常的说法，目前农村人均居住面积已达35平方米以上，按农村人口总数为8亿人计，总面积为280亿平方米。有资料称，有的乡“由于大部分农民在外工作，全乡有1/3房屋无人居住”。当然，全国不会有这么大比例的农村闲置房屋。我们采取非常保守的态度，按全国因此闲置的房屋只有1/10计，就有28亿平方米闲置房。按每平方米建设总费用（包括装修和配套设施开支）为1000元计全国农村就有28000亿元建设资金基本上是白白浪费掉了。如果允许且提供政策优惠，使这些回老家盖房子的农民工在城里买房，一方面节约下了这些资金资源；另一方面他们也可以把这些资金资源投入到城市，按全国城市住房价格平均每平米一万元计，即可在城市购房2．8亿平方米，按平均每户60平方米计，仅此一项即可解决将近500万户农民工的城市住宅问题。实际上全国农村闲置房屋绝不止1/10，很可能有1/5。而全国住房平均价格也达不到1万元／平方米，很可能5000元左右。如果是这样的话，那么节约下来的这笔资金可能解决将近2000万户农民工在城里的住宅问题。在农村常常能见到许多空荡荡的新房，作为结婚实力的证明和未来养老的保险，这些房屋的主人却年复一年地挤在城市建筑工地的工棚里，或另外付给城里人一笔房租。闲置的房屋吞噬了上千万人多年积攒起来的血汗。这种遍及全国的资源浪费，就是为城市利益付出的代价。这笔资金本来可以成为城里建设至少是棚户区改良的动力。

其次，就是节约大量的土地资源。据权威部门调查研究，2004年全国村镇建设用地总量为16．4万平方公里，约合2．64亿亩，是城市建设用地总量的4．6倍；课题组对全国2749个村庄调查表明，户均宅基地面积平均水平为0．59亩，约合393．33平方米；人均面积平均水平为0．16亩，约合106．67平方米。村庄宅基地面积平均相当于同村耕地面积的21%。调查结果显示，随着大批农民进城从事二、三产业，一些农民还在城市里买了商品房。由于流转受到了限制等原因，所以进城农民大多数都没有处理旧房屋或宅基地，农村宅基地和房产闲置的程度越来越严重，形成了越来越多的“空心村”。调查的村庄中，有45%的村反应还有废弃的旧房及宅基地。这些村多数集中在西部地区或北部地区。

依据上述资料推算，如果1亿户（约3亿人口）进城农民工解决住宅问题，安居乐业于城市，没有后顾之忧，就会促进宅基地的流转。如果政策合理，按全国农村平均户宅基地0．59亩计，就可节约土地资源5900万亩。随着城市化的深化，土地制度改革和户籍制度改革的进程也将更加深入，当农村人口只占总人口30%以下时，还有更多的宅基地被置换出来，或转化为耕地，或转化为新的城市建设用地。解决好城市化过程中农民工的住宅问题，节约土地资源的意义更加重大。

关于一体化，实际上目前城乡还是分割状态。进城的农民工已发展到“农二代”，甚至“农三代”了，还不能解决在城市的住宅问题，遑论整个社会的一体化？城乡一体化的推动者们，如果只是想着城乡土地一体化，而不顾城乡人口一体化，这样的一体化只能在同一块土地上加剧城乡关系的分裂化。按照笔者对城乡关系变迁与城市化发展的研究，在土地制度改革步履艰难，户籍制度改革羞羞答答、欲改还休的情况下，如果能绕开这两块绊脚石，帮助进城的农民工解决住宅问题，让他们在城里安居乐业，成为真正现代化了的新市民，这才是实质的城乡一体化。以城市化率70%计算，剩下的那30%的人，即使继续生活在农村，这时的农村实际上也已经不是传统意义上的农村，而是城市化了的现代化新农村了。正是在这个意义上，城乡才真正融为一体，或曰实现了城乡一体化。

实现上述意义上的城乡一体化，才能够从根本上消除因户籍制引发的一系列非正常的城乡关系，以及这种城乡关系造成的所谓“农民工”问题。极而言之，当前中国各种社会不公问题都与“农民工”有着直接或间接的关系。撇开“农民工”问题在城市中引发的各种社会问题和其他相关问题不论，单说“农民工”问题所引起的一系列农村社会问题就已令人触目惊心。诸如6000多万空巢老人问题，6000多万留守儿童问题，还有7000多万的留守妇女问题，以及农民工与当地农村、乡镇基层政权的政治、经济、社会关系问题等等，都潜伏着深重的危机。假如改革开放一开始就设法解决进城农民工的住宅问题，他们在城市娶妻生子，赡养老人，安居乐业，也许不会留下如此严重的积重难返的社会问题。

往纵深里考察分析，解决好城市化过程中“农民工”住宅问题的重大意义，远不是上述几个方面所能概全的，例如它对整个房地产业，特别是住宅产业的健康发展，对中国城市化发展和中华民族伟大复兴，以及实现中国梦等，都有着不可替代和不可估量的促进作用。

本论文受到“新型城镇化与中原经济区建设河南省协调创新中心”资助。

（作者单位：河南大学中原发展研究院）