文/雨山

推进以满足新市民为出发点的住房制度改革

文/雨山

相继召开的2015年中央经济工作会议和中央城市工作会议，确立了深化住房制度改革的大方向，主要是围绕新市民的住房需求，建立符合这一需求和趋势的住房制度。笔者认为，推进以满足新市民为出发点的住房制度改革，应遵循双轨并行、购租并举、农房同权、金融助力的总体思路。

一、双轨并行

关于住房双轨制的认识有三层含义：第一层含义，市场的归市场，保障的归保障；第二层含义，市场为主，保障为辅；第三层含义，市场与保障不允许交叉，也就是杜绝所谓的政策性商品住房。我国在住房双轨制的探索过程中，一直在犯的一个最大错误就是模糊了市场和保障的边界。从经济适用房、限价房，再到共有产权房，始终未尽如人意。不知是谁创造了住房“夹心层”这一概念，竟然左右了我国住房发展的历史。在笔者看来，所谓的住房“夹心层”，是本无所谓有，无所谓无的，说的人多了，也便有了这一说法。问题的实质，是把住的问题等同于产权问题，而以经济适用房为代表的政策性商品住房恰恰是为了满足所谓的“夹心层”的房产梦。事实证明，为所谓的“夹心层”量身打造的政策性住房，却在破坏着社会公平和效率。那么，具体到新市民的住房需求，又该如何对号入座？是交给市场还是交给保障？要回答这个问题，首先要弄清楚市场和保障的边界。从全世界的情况来看，一个健康的房地产行业发展模式中，保障性住房主要面对那些连市场水平租金也付不起的最低收入阶层。绝大多数家庭的住房需求，都应该而且也能够通过房地产市场来解决。之所以政府事实上被迫为中低收入阶层全面提供保障房，是因为导致高房价的体制性顽疾一直没有得到有效解决。因此，解决新市民住房问题的最佳路径不是建立一个高覆盖的住房保障体系，而是要充分利用市场机制来解决大部分农村转移人口以及城市中低收入人群的居住问题，而政府主导的保障性住房应该只针对社会中最低收入、支付市场化房租都存在困难的弱势群体。

二、购租并举

习近平总书记在就“十三五”规划起草情况说明时表示，按照常住人口计算，我国城镇化率已经接近55%，城镇常住人口达到7.5亿，但城镇化质量不高，这7.5亿人口中包括2.5亿以农民工为主体的外来常住人口。据《中国住房发展报告2015-2016》测算，按照未来五年1亿人城镇化计算，如果70%的家庭人口在城镇购房，每年以农民工为主体的购房需求可达4.6亿平方米。具体到农民工自身，究竟是购房还是租房，取决于他们的住房支付能力。在商品住房库存压力大的三、四线城市，选择购房将会是主流；相反，在房价高企的一线和二线城市，租房则更现实。我国住房制度的短板在于住房租赁市场的发育不良。以往的住房制度，更多强调的是新建商品住房的供应，相应的住房租赁市场却不被关注。在住房总量短缺的时期，加大新建商品住房的供应无可厚非。在我国的住房市场供求关系已经逆转的当下，住房资源占有不均衡的结构性矛盾日益凸显，因此，政策的调整必须适应当下住房消费市场的新变化。当然，发展住房租赁市场离不开政策的大力支持，应当允许政策有所突破，比如探索租售结合的交易模式。笔者认为，可以在商品住房市场，大胆尝试共有产权住房制度，探索实行住房产权分割出售，房企和客户按照不同的产权比例共同拥有商品住房，房企持有部分出租给业主，并约定将来某一时间以市场价格出售给购房家庭，从而实现业主产权的完整化。解决以农民工为主体的新市民的住房问题，要立足于农民工住房支付能力总体偏弱的实际。事实上，即便是采用租房方式，农民工对市场水平租金的接受度也并不高。有资料表明，大量的城中村和城郊村是接纳庞大的农村转移人口的最重要端口。笔者建议，应放开城中村、城郊村以宅基地为主体的集体建设用地入市，同时借鉴台湾地区“区段征收”和“市地重划”经验，并创造性地通过规划限制、基础设施配套将这些地段改造成具有良好环境的出租房集中区，为外来流动人口提供低成本的出租住房。

三、农房同权

住房是农民最重要的家庭资产，也是农村最具市场价值的资源。加快释放沉睡的农村住房产权能量，无疑是农民工市民化的强大引擎。然而，农民的房产边界模糊不清，充其量不过是集体土地上的附着物，这不仅为产权异化提供了机会，而且导致农民的土地权益屡遭侵犯。我国的城乡住房制度是分割的，现行法律法规关于农房入市没有明确规定，农民住房不能像城镇商品住房一样自由流转。特别是现行物权法、担保法等法律规定宅基地不能入市，从而阻碍了农民住房财产权的实现。党的十八届三中全会提出，要赋予农民更多的财产权利，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，慎重稳妥地推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。各地试点示范的推进，为农民住房产权的抵押、担保和转让探索改革经验。有的地方搞试点，如温州出台的《农村产权交易管理暂行办法》规定农村房屋所有权、农村集体经营性建设用地使用权、农村土地承包经营权等12类农村产权可在县域内实现公开交易。也有的地方是对宅基地退出机制进行探索，如2015年9月沭阳县下发的关于房地产市场的六条意见规定，给予进城农民购房补贴，农民在城区购买普通商品住房，凡自行拆除房屋且将宅基地复垦后收归集体的，给予1.6万元/户复垦费用以及3.2万元/亩的土地补偿费用补贴。细细分析，按照通常宅基地面积计算，每户得到的补贴不过2.2万元，这廉价的补偿难以让农民心动。话说回来，改革允许试误。笔者认为，实现农民住房财产权，应从住房制度改革的大局考量，最终目标是让人能在城市和农村之间自由选择，如果仅限于鼓励农民到城里买房，未免急功近利。目前，应以不动产登记为契机，加快农民住房财产确权颁证，为农民住房财产权提供产权保障，最根本的途径是加快立法，为农房的抵押、担保和转让提供法律依据。同时，应构建风险防控机制，尤其是对因抵押处置造成农民失地失房可能引发的社会风险的防控。

四、金融助力

农民工特别是新生代农民工有着在城镇购房的强烈愿望，不过，要让城里的月光把农民的购房梦照亮，还需政策性金融助一臂之力。在今年的地方“两会”上，鼓励农民进城购房成为热词，住房公积金制度则被寄予了支持农民购房的重托，如：河南的政府工作报告就明确提出，将有稳定劳动关系的常住人口纳入公积金覆盖范围，鼓励农民进城购房；内蒙古的政府工作报告也提出，将研究住房公积金支持农牧民购房政策；等等。的确，农民购房迫切需要政策性住房金融的支持。有资料显示，农民工纳入住房公积金存缴的比例不足6%。让农民工也能用公积金买房，自然是好事，不过，笔者在此要探讨的问题是：住房公积金制度真的让我们难分难舍吗？住房公积金制度的历史使命已经完成，现在面对的不是进一步扩围的问题，而是如何退出的问题。对于住房公积金制度，人们有着太多的爱恨情仇，单位、职工、中介、地方政府、管理中心、监管部门等，利益纠葛错综复杂，一旦改革，将会触动不少利益相关方。住房公积金条例的修订工作一拖再拖，征求意见稿姗姗来迟，从中透出的小家子气让人不难看出修订难度有多大，不公和低效注定成为无解的死结。笔者认为，改比不改好，废比改要好。建议将住房公积金纳入个人工资，同时借鉴德国住房储蓄制度的先进经验，打造中国版住房保障银行，实现对包括农民在内的最广大群众的全覆盖，为新市民购房提供政策性金融支持，这才是上策。

（作者单位：中共洛阳市委党校偃师分校）