顾其银

基于生态安全的森林警察能力结构分析和训练体系构想

顾其银

生态安全，是直接关系人类自身的生存质量和发展水平、需要全人类携手并肩共同应对的重大难题之一。2013年5月，中共中央总书记、国家主席习近平同志在中央政治局“大力推进生态文明建设第六次集体学习会”上指出，“要清醒认识保持生态环境、治理环境污染的紧迫性和艰巨性，清醒认识加强生态文明建设的重要性和必要性，以对人民群众、对子孙后代高度负责的态度和责任，真正下决心把环境污染治理好、把生态环境建设好，努力走向社会主义生态文明新时代，为人民创造良好生产生活环境。”2016年3月10日，习近平总书记在接见参加第十二届全国人大四次会议的青海代表团时指出，一定要生态保护优先，扎扎实实推进生态环境保护，像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。提出了我国生态环境保护的新发展理念。我国是目前世界上极少数拥有“森林警察”（以下统称“森警”）的国家之一。因此，基于生态安全研究森林警察，探讨生态安全要求森林警察具备的能力素质和培养路径，奠定森林警察保卫生态安全物质基础，推动和促进森林公安机关在生态安全中发挥更大作用，理论和实践意义重大。

一、我国面临的生态安全形势简述

据资料，2015年2月，世界资源研究所发布报告称，2014年,全球损失了超过1800万公顷林地。其中，热带国家受影响最大，占990万公顷，超过了损失林地面积的一半以上。东南亚的湄公河流域、南美的大查科地区（包括巴拉圭、阿根廷和玻利维亚）、西非和马达加斯加成为新的重点地区。2014年,柬埔寨的森林面积损失速度最快，其次是塞拉利昂、马达加斯加、乌拉圭、巴拉圭、利比里亚、几内亚、几内亚比绍、越南和马来西亚等。另外，巴西的森林损失率出现显著上升。

现在，我国大气污染严重、水土流失严重、森林生态系统退化严重、水体重污染的比例加大等等，长期被忽视的生态环境问题全面显现，可谓是生态安全形势严峻、生态潜在威胁剧增、生态危机四伏。据资料，我国按新的空气质量标准监测的74座城市，达标比例仅为4.1%；污染严重的劣V类水体比例达到9%左右；受污染的耕地约有1.5亿亩；森林生态系统退化严重。还有，我国部分地区水资源的开发利用程度，已经接近甚至超过极限。全国劣质耕地比例超过60%。石油对外的依存度达60%、天然气达30%。另外，由于我国长期处于全球价值链的中低端，承接较多的高污染、高耗能产业，经常这边历史遗留的环境问题还未解决，那边新的环境问题已经蜂拥而来，往往应接不暇、顾此失彼等。已经威胁到了国人现在的生存质量，也威胁到了国人子孙后代的可持续发展质量。

我国的森林公安机关发展正面临着前所未有的机遇和挑战。虽然机遇大于挑战，党中央绘制了宏伟的生态发展规划和建设蓝图，总书记明确提出了生态发展要求和理念等，但是，森林公安要在遏制我国生态环境恶化势头、保卫生态安全中发挥更大作用，仍然困难重重、举步维艰。

二、生态安全形势提出的森林警察能力课题

关于生态安全形势提出的我国森林警察能力课题，主要体现在如下的两个方面。

（一）森林警察自身具备的能力素质底子较薄

据资料，1992年，我国林业公安才在国家法律中得到确认，成为“国家警力”的基本构成之一；2005年，国务院办公厅（〔2005〕42号）《关于解决森林公安及林业检法编制和经费问题的通知》，森林警察的业务、装备、训练等经费，才在“农口财政”中有了“渠道”保障。换句话说，就是我国森林警察长期的护林员身份、无经济基础发展等边缘化生存状态下形成的“班底”，虽然最近10年已有突飞猛进、跨越式发展和大幅度的提升改进，但是，由于历史的“欠账”太多，就队伍整体而言，年龄结构、学历结构、知识结构、业务能力、业务水平、业务素质和政治素养、职业操守、职业道德修养等，都与现代优秀警察的规格标准存在着较大的差距。

（二）要求森林警察提高能力素质的速度过快

经济社会发展和我国深化改革要求森林警察必须具备的能力素质速度快、质量高。即使不说国际化、信息化和技术进步等人类经济社会发展要求森林警察具备的能力素质提高，仅就我国林业的自身发展改革来说，集体林权制度改革，林地私有和可转让可抵押可折现等，要求森林警察提高能力素质；森林城市快速发展，要求跟随森林进城的森林警察提高能力素质；大型国有林企混合所有制改革加速，要求跟随林企改革提高森林警察能力素质；同时，公安部提出“四项”建设，要求森林警察提高能力素质；当前反恐形势发展需要，要求森林警察提高能力素质；维护当前社会稳定需要，要求森林警察提高能力素质。还有，随着社会物质基础提高、人民生活方式改变如：林区变风景区、变疗养区、变度假区、变休闲娱乐区等，要求森林警察提高能力素质等可谓是根本应接不暇。在当前条件下，只能是“救火式”的缺哪补哪，把高质量高水平高层次延迟或推后，摆在努力方向的位置。

因此，森林警察要在林业之外的生态安全领域中发挥作用或要在生态安全中发挥能够发挥的作用，其中的关键一步，就是能否迅速提高森林警察队伍整体执法能力的水平层次，达到经济社会发展和林业改革要求的规格标准。所以，提高森林警察队伍的整体素质和执法能力，至少要做好4项工作：一是根据森林警察训练需要和队伍规模实际，调整现在的“国省市县”的四级训练机构，使其更趋合理、更利作用发挥。二是针对训练对象需要编制训练教材，逐步形成具有森林警察特色、能够满足森林警察需求的教材体系。三是组建森林警察训练教官队伍和森林警察训练科研队伍，不断夯实提高训练水平层次的物质基础。四是建立和完善森林警察训练制度，努力做到用制度保证每位森林警察的训练机会、即能力素质水平的提高。

三、基于生态安全的森林警察能力结构简析

森林警察作为“国家警力”的基本构成部分之一，基于生态安全的能力结构分析虽然指标、因素众多，但其根本必须是《中华人民共和国警察法》和《公安机关人民警察训练条令》（以下简称《条令》）。见图1。

图1　森警训练基本结构

从图1可以看出，森林警察的能力建设是围绕警察、以警察为中心发展建设的。解析森林警察，它由森林和警察组合而成。警察，是森林警察的属性定位，你是警察。森林，是森林警察定位的细化确认，你是森林警察。因此，虽然森林警察的行政隶属关系归口林业，属于行业警察，不是地方公安机关如交通、刑事、治安等样的警种之一，但是，它的本质定位、岗位属性和业务范围等是警察，只不过是在前面增加了“森林”而已。所以，森林警察训练严格按照公安部《条令》要求，根据《条令》的“训练四分”进行森林警察的“能力四分”，基于“四分”的森林警察能力制定“四类”训练的具体目标，把提高森林警察能力素质落实在森林警察入警、森林警察晋升、森林警察专业和森林警察发展等“四类”训练当中。换句话说，就是森林警察能力的基本结构，主要包括以与入警训练对应的新警能力、与晋升训练对应的警衔和领导能力、与业务训练对应的侦查、治安管理等业务能力和与发展训练对应的后备干部、科研人员或教官等特殊能力。即森林警察能力的基本结构，来自警察的本质需求，要使森林警察具备的能力更具针对性和实用性，更好地服务于林业发展、服务于生态文明建设，首先就要在森林警察能力的结构调整、结构完善和结构优化上动脑筋、下功夫。见图2。

图2　森警能力基本结构

从图2可以看出，关于森林警察的能力结构，完全可以调整、完善、优化为职业能力、岗位能力和拓展能力的“能力三分”结构。

党中央、国务院把生态建设领域分为优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度、加强生态文明制度建设等4个领域和4大部分。森林警察，归属林业、属于“加大自然生态系统和环境保护力度”的队伍的范畴。因此，森林警察虽是这“四大”领域或部分中的唯一的一支警察力量，唯一的一支具有强制执法权力的武装力量，但是“四分之一”（实际上，如果去掉环境保护，准确说，只是“四分之一”中的“二分之一”）即“四大”领域或部分的“其中之一”身份和位置，非常现实地局限并制约了他们在生态环境保护系统工程中、在生态文明建设系统工程中或生态安全系统工程中的作用和功能发挥，客观地形成了警力的隐性浪费。所以拓展森林警察能力、优化森林警察能力结构，是生态安全、环境保护和生态文明的要求，也是林业创新发展的趋势。

习近平同志在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》说明中强调，“我们要认识到，山水林田湖是一个生态的共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。”基于此，我国的生态安全，应是一个由“优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度、加强生态文明制度建设”等4个领域和四大部分组成的“共同体”。森林警察作为服务于这个“共同体”的一员，虽然现在（暂时）“共同体”（法律、法规、制度等）并没有赋予森林警察“配合优化国土开发格局”的权力，也没有要求承担“提醒促进资源节约”的义务，但是，在全面深化改革、全面推进依法治国和不断强化生态文明建设、生态环境治理和生态安全保卫的背景下，森林公安机关还是应该抓住机遇，积极改革，主动调整能力结构，提前准备，培养训练森林警察具备如：配合国土优化、配合促进节约、配合制度建设，提醒国土优化、提醒促进节约、提醒制度建设等需要的能力素质，争取有朝一日能在“共同体”的安全保卫，即在实现习近平同志要求的“一松一竹真朋友，山鸟山花好兄弟”的意境中，争得话语权，以期大显身手，发挥更多、更大作用。见图3。

图3　森警能力结构细化

从图3可以看出，森林警察的“能力三分”结构，并不颠覆基于《条令》的“能力四分”结构。与入警、晋升、业务和发展需要对应的“四大”能力，可以拆解在职业能力中，如：由一名学生、普通干部或社会人等，转变成为一名合格或基本合格的森林警察，必须具备的如：政治、职业、法律、警务、身体、心理等能力。拆解在岗位能力中，如：你干的是森林公安刑侦处长的岗位，就训练森林公安局刑侦处长的能力；你是警督级侦察员，就训练警督级侦察员的能力；你是教官，就训练教官的能力。拆解在拓展能力中，如：根据具体需要，可以有配合地方公安民警反恐能力、配合地方公安民警警卫能力以及提醒文物保护部门林区古寺庙的防火、岩壁画的保护能力等。即把入警、晋升、业务、发展的森林警察“能力四分”结构，重新调整组合为“能力三分”结构，并不降低和弱化森林警察的原来能力。

四、立足生态安全的森林警察能力训练体系构想

已经清楚了生态安全要求森林警察具备什么的能力素质，接下来解决的就是这些能力素质怎么获得即能力素质的训练体系问题。见图4。

图4　森警能力训练体系构想

从图4可以看出，构想的森林警察能力训练体系，是森林警察“能力四分”和“能力三分”的“结合体”。

（一）构想的这个“结合体”不能脱离《条令》，游离在《条令》的规范和要求的“区域”之外

虽然是森林警察训练、虽然是森林警察的能力训练，但是，只要是属于警察的训练，就必须遵守《条令》，把“提高队伍的整体素质和执法水平、增强履行职责的能力，努力打造一支信念坚定、执法为民、敢于创新担当、清正廉洁的公安队伍”的目标，融进“结合体”，融会贯通于训练的全过程。

（二）构想的这个“结合体”不能远离林业

森林警察因林而产生、存在和发展，远离了林业、也就远离了“森林警察”。换句话说，就是构想的这个“结合体”越“警察”，就越不是“森林警察”。如，根据森林警察配合地方公安反恐、配合地方公安缉毒等要求，训练森林警察具备的是配合反恐、而不是反恐能力，是配合缉毒、而不是缉毒能力。森林警察的职责任务是“森林安全和野生动植物保护”，不是反恐，也不是缉毒。因此，如果去掉“配合”，训练的就不是森林警察或就不是森林警察训练了。特别是在当前的形势和条件下，必须牢固把握，提出的森林警察配合或提醒优化国土空间开发格局能力、不是优化国土空间开发格局能力，配合或提醒全面促进资源节约能力、不是全面促进资源节约能力，配合或提醒加强生态文明制度建设能力、不是生态文明制度建设能力。一旦走出“林业”，就超出了森林警察的职责范围。行业警察的森林警察身份定位，决定了林业或涉林之外的生态，不管是维护、保护还是保卫、安全，森林警察只能是“配合或提醒”了。

（三）构想的这个“结合体”不能背离生态安全

虽然前面举例有森林警察配合地方公安机关的配合反恐、安保、缉毒等能力，但那只是为了说明、而不是为了解决问题。这里需要攻关解决的只有生态安全要求森林警察具备的能力结构及其训练问题，即本课题研究的重点和中心是构建森林警察配合或提醒优化国土空间开发格局能力的训练体系、构建森林警察配合或提醒全面促进资源节约能力的训练体系、构建森林警察配合或提醒环境保护能力的训练体系、构建森林警察配合或提高生态文明制度建设能力的训练体系等，也就是坚定地立足于林业生态安全的需要，紧紧地围绕党中央、国务院提出的生态优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度、加强生态文明制度建设等4个领域或4大部分的需要，针对调整、完善和优化的森林警察能力结构，构建相应的能力训练体系。

因此，基于生态安全的森林警察能力结构分析及其训练体系构想是一个庞大而且复杂的系统工程。重点是以森林警察能力结构分析为基础，构想提高能力训练体系。如，“能力三分”在训练体系中的具体体现，如：岗位能力训练，是根据执法勤务和综合管理的岗位两分法构建体系，还是根据更具体的如，森林公安局局长、森林公安分局局长、森林公安派出所所长等的岗位，构建能力训练体系；还是根据再进一步细分的如：森林公安景区派出所所长、森林城市派出所所长、国家林改区和大型国有林企派出所所长等的岗位，构建能力训练体系等，都要在研究中找到答案。

综上所述，生态安全是威胁人类自身生存发展质量，要求人类必须团结应对的重大课题之一。因此，已经身临其境的森林警察以提高自身的能力素质为抓手，努力争取作为“一个部门”在生态安全中发挥警察作用，既是明智的选择，也是行动的动员。因为结构分析已经基本明确了生态安全要求森林警察具备什么样的能力素质，体系构想已经基本明确了这样的能力素质怎样培养训练，接下来，就是迅速提高，即积极投身于森林警察自身的能力素质训练实践了。换句话说，也就是深化森林警察能力素质理论研究、提供能力素质训练理论指导，将会变得更加重要和紧迫。

（作者单位南京森林警察学院）

（责任编辑卢维英）