王海亮

试论公安绩效评估机制的构建及完善

王海亮

一、相关概念的界定

（一）绩效

“绩效”指的是“某人或某事发生作用的方式”，“工作的结果或成就”，“做完的事”，通常是有功能性或者有效能的。按照国际惯例，绩效示标可以分为3大类，经济、效率与效果。经济是指公共服务部门树立成本意识，降低成本，节约支出，以最少的投入完成更多是事情，它强调公共服务要重在关注成本意识。效率所测定的是成本投入和成果产出比率。效果测定的是服务意识的树立、较好的服务效果以及实现目标的程度。

（二）公安绩效评估

公安绩效评估就是公安机关工作的结果或成就，公安绩效示标就是反映公安工作结果或成就的指示器，它可以反映出某个警员的工作成果或者工作成效等方面的信息。公安绩效示标体系是由若干既相互联系（各个示标之间存在着逻辑关联），又相互区别（各具特定测度功能的不同），且能反映公安工作结果的绩效示标所组成的示标族或示标群。我们所强调的公安绩效评估就是对公安机关职责履行情况及其工作绩效和工作效果的评价，因此，绩效评估机制的构建理应围绕其公安工作职责展开。

二、公安机关绩效评估机制构建的要素

（一）主体

从理论上看，在一般情况下公安机关绩效评估体系中包括组织内部的评估主体，即上级评估、自我评估、同事评估、和下级评估，也包括来自组织外部的评估主体，即专业人士及广泛的顾客（公众）评估。这些评估主体都能从各自的角度和各自掌握的信息对公安绩效的某些方面作出自己的判断和评价。对于所有主体来说，因为评估主体其自身存在特定的评估角度，以及不可替代的对比优势，同时，因为评估主体的不尽相同，其在业务素质方面、心理素质方面和评估的态度中也存在一定的差异，并且他们的自身也存在难以克服的局限性，由此就会对评估结果的可靠性和有效性造成影响。

由于不同的评估主体都是理性人，容易从自身利益视角来评估警察绩效，由此，要试图使公安绩效评估做到科学化，就要考虑评估主体科学化的必要性问题，这就要求评估主体的多元化。多元化的评估主体事实上可以解决信息不对称问题。多元化评估主体相互之间可以弥补自身的信息的缺失，共同形成信息的完整性，从而使随机误差最小化，即绩效评估结果会更加准确和符合事实。

（二）组织领导和评估原则

由分局全员成立目标管理绩效评估工作领导小组，组长由分局局长或者政法委书记担任，组长全面负责评估小组工作，领导小组下设有常务办公室，常务办公室为评估小组的常设机构，有民警组成评估办公室，负责全局绩效评估考核工作的实施、工作协调、情况汇报等工作。

公安机关绩效评估是公安工作的重要组成部分，要坚持实事求是，评估标准、评估过程、评估结果坚持公开、公平、公正的“三公”原则；建立健全竞争奖励机制，充分调动广大人民警察的工作积极性原则；坚持重实绩、重民意的原则，注重人民群众和社会各界对公安工作和公安队伍的评价，注重工作量、执法质量和执法效果；坚持一级对一级负责的原则，逐级落实，切实抓出成效。

（三）评估客体及内容

评估的客体也就是评估的对象，我们把评估的对象可以分为两个层级：一是部门，包括各职能部门、专业大队和派出所；二是人民警察个人的评估。

评估内容主要包括公安内部管理、公安主要业务、群众满意度等内容，如表1所示。

表1　评估内容

（四）财政经费支出

行政学有句谚语：“无财不政”公安机关绩效评估过程同样需要财政经费的保障。从公安机关绩效评估机制的流程看，要想圆满地完成每一个环节的工作，都必须要有足够的资金支持，财政支出作为绩效评估过程的原动力，财政经费不能满足其需要，其评估工作就无法进行下去，即使勉强进行，其工作效果也会不如人意。

（五）约束条件与监控

孟德斯鸠曾说：“自由是做法律所许可的一切事情的权利；如果一个公民能够做法律所禁止的事情，他就不再有自由了。”也就是说人的自由是相对的自由，需要法律的约束。人的任何的社会活动都需要条件的约束。公安绩效评估也不例外，评估的方式和评估内容都不能与既定的宪法以及相关法律的规定相违背，必须符合有关法律的原则。

在公绩效评估的过程中，组织人员进入工作状态以后，其工作程序是否在法律所允许的范围之内进行，有无超出的情形，以及评估的原则是否真正地做到公开、公平、公正，都时时刻刻需要有专门的人员进行组织监控，同时也对专门的部门乃至个人的绩效状态进行监控，并且定期地向各级管理者反馈监控结果。

（六）评估结果处理

通过科学合理的评估指标体系，对所有评估的目标对象进行综合排名，以每个月的得分为基础从高到低取前30%部门为优秀档次，取最后的3个部门为较差的档次，其余部门为合格的档次。对民警个人各部门自行按照月评估成绩排名，优秀部门参加评估民警的25%，合格部门参加考核民警的15%、较差部门参加评估民警的前3名确定为当月工作绩效优秀民警，当月评估较差部门的排名最后两名民警为当月工作绩效较差民警，其余都是合格民警。

公安机关绩效评估的目的，就是为了提高公安民警的工作积极性，同时提升整个公安工作的效率，更好地维护好社会治安秩序。这就要根据评估结果，对部门以及公安民警进行物质奖励、精神奖励、政治奖励，三管齐下的奖惩措施，奖优罚劣、治庸治懒、严格执行奖惩规定。要与评优评先挂钩；与提拔干部、晋升职务挂钩；建立光荣榜；与教育培训挂钩；更要与惩处挂钩，由此建立起一套完善的评奖评优的评估机制。

（七）绩效评估结果的反馈

绩效评估的主体或者公安部门负责人经过适当的途径与方式，把评估的结果要及时向被考评估者传达，并且进行相应的辅导。通过绩效的反馈面谈，下级就能充分了解上级对自己的要求和期望，了解自己的绩效，认识自己有待改进的地方；同时，下级也可以向上级反应自己在完成绩效工作目标中遇到的各种各样的困难，请求上级给予相应的帮助，由此形成一种绩效的反馈机制，更好地促进公安民警的工作积极性，为整个公安工作目标服务。

三、公安机关绩效评估机制流程

公安机关绩效评估指标体系的构建是一个系统流程，包括公安民警绩效评估指标的影响因素分析、绩效评估目标的分解、绩效维度的确定、绩效评估指标的筛选与测评、指标权重的确定等五个基本的环节如图1所示。

图1　绩效评估指标体系

（一）影响因素分析

公安机关绩效评估的影响因素主要包括，考核目标的确定性、评估标准明确性、评估方式多样化、评估制度完美无缺、评估过程不能过于形式化、评估结果及时反馈、简约评估过程中的资源、评估主体心里、行为要得当等诸多因素。在评估过程中要时刻注意这些因素的影响，以保证评估结果的准确性。

（二）绩效目标分解

公安机关绩效评估以目标来评估，而非各种手段与手续，特别适用于公安领导者。以科学评估和行为科学理论为基础，通过层层分解目标评估民警绩效，让民警参与工作目标的制定，从而形成自我约束，自我控制的状态。绩效考核的前提和基础是目标分解，绩效考核也是目标分解的必然结果。

（三）指标维度的确立

公安民警的绩效存在多因性，即绩效的优劣不仅仅是单一的因素所决定的，它是要受到主观因素、客观因素的等多种因素的影响。由此，绩效评估也应是多维的，更加需要沿着多种维度和方面去分析与考评员工的绩效。根据对绩效的界定，公安绩效评估应该结果、行为、能力和态度四个维度来进行。在这四个考核标准中结果、行为标准可以进行客观的量化评价，被称作“硬指标”，能力和态度则很难进行量化，这就要对考评者进行主观评价，被称为“软指标”。在评估时应注意客观指标与主观指标相结合，硬指标和软指标相结合，这样才能全面公正地评价公安民警的工作绩效。

（四）指标的构建

现有的对公安民警绩效评估的指标是按照规定的“德、能、勤、绩、廉”五个方面来构建公安民警绩效评估指标体系，具体体现如表2所示。

（五）筛选与测量

依据不同层级公安民警以及不同层级公安领导的不同的标准，进行绩效结果的筛选。筛选出能真正切实反应现状的指标。高信度的指标应该是指标之间相互独立、内部结构良好、指标关系一致的体系。对指标的鉴别进行分析，保证最后筛选出的指标能够有效地反应公安工作的实际状况。在挑选指标中，根据指标重要性的差异，可以确定各项指标所具有的权重。

（六）指标权重确定

在由多方面评估指标构成的绩效评估指标体系中对结果的影响程度取决于该指标在整体评价中的相对重要性程度。实际上，要想得到客观的评价就要有突出重点的评价，每一个被评估对象所具有的性质、作用以及所处的位置层次的不同，其工作任务的目标、工作侧重点也就不尽相同的。权重是被评估指标重要程度的定量分配，通过权重的确定对各评估的因子的作用进行区别对待，从而准确反映各种指标对评估结果的影响程度。对于公安民警，只要认真处理好每天的警务工作，保证正常运转，就达到任务目的。所以工作态度和工作能力的权重系数要大一些；对于公安部门领导，其部署工作业绩的权重系数要大一些，其他方面相对可以小一些。

四、公安机关绩效评估机制的完善

绩效管理的最终的目标是通过成员的绩效的改善提高组织绩效。在全面开展公安绩效评估工作之前，各级领导者和管理者必须清醒地认识到，绩效管理的重点在于绩效的改善和政府总体的实现，而不仅仅是对公安工作的绩效进行考核或评价，不能把绩效评估简单地看作评价公安机关和民警成绩的工具，而应该是一套科学的管理系统。因此，就要对公安机关绩效评估机制进行科学合理的完善，不能一味地依旧行事，应从以下几点予以完善。

（一）以科学发展观为指导完善公安机关绩效考评机制

公安绩效评估是深化我国公安机关行政管理体制改革、提高公安机关效能的迫切要求。要正确认识科学发展观与公安绩效评估的内在的联系：科学发展观是公安机关绩效评估的价值取向，公安机关绩效评估也是贯彻落实科学发展观的重要载体。我们就要通过树立科学的公安绩效评估理念、构建符合科学发展要求的评估指标体系、形成体现以人为本的多元化评估主体以及推进政府绩效评估的法制化等措施予以完善。

（二）明确公安机关绩效评估的出发点和目标

改革完善公安机关绩效评估机制，必然要从其出发点和要达到的目标着手，目前我国公安机关绩效评估依然停留在将考核结果作为奖惩依据的水平上，强调事后惩戒，至于通过评估推动组织目标实现，以及为人才成长提供积极环境的作用基本没有发挥出来。公安机关绩效评估目的主要目的就是通过促进个人绩效的提高，来提升整个公安组织的综合绩效水平。对于公安机关绩效评估的制度也都应该围绕和服务提升公安绩效这一根本目的。在全面开展公安机关绩效评估工作之前，各级公安机关领导者以及管理者要清醒地认识到，公安绩效管理的核心取决于公安绩效的改善和公安机关目标的实现，而不只是对公安民警的绩效进行考核或评价，不能把绩效评估简单的看作是评价和民警成绩的工具，而应该是一套科学的管理系统。

（三）建立健全公安绩效评估结果的使用机制

绩效评估结果的运用于绩效评估活动本身一样的重要，它是公安绩效评估体系的一部分，在某些情况下或者从某些意义上来说，它才是公安绩效评估体系的最重要的环节，要使公安绩效评估结果运用这个环节真正发挥应有的作用，就要建立健全公安绩效评估结果的使用机制。首先公安绩效评估结果要作为进行行政奖惩的依据，绩效评估结果和奖惩措施联系在一起，可以强化公安民警的优异行为，减少不受欢迎的行为；作为行政问责的依据，在公安绩效具体工作中，对评估结果的较差的等级的部门给予通报批评，并限期改正，部门的主要领导在一定的范围内报告这一结果产生的原因、并给出相应的整改措施和改变现状的时间，并对主要领导进行诫勉谈话；作为民警职务级别晋升的重要参考，职务的升降对民警来说具有相当大的激励作用，它的复杂性会影响到民警的权力、荣誉、地位、级别、工资等一系列因素。一般而言职务晋升，相应地级别会提高，工资待遇也会提高，反之亦然，公安绩效评估结果的使用机制，对公安民警的工作积极性有显著的提升作用，可以作为公众监督公安部门的有效工具。

（四）建立分层分类标准化的绩效评估指标体系

公安民警主要分为综合管理类、行政执法类、专业技术类及司法类等的职位，根据公安民警分类中职位性质和业务要求的不尽相同，不同类别的民警在考核指标体系和考核标准上也应该有差别。这样我们就应该细化和量化评估指标，细化和量化岗位职责和工作目标，根据具体的工作岗位职责和工作目标范畴制定出便于比较的科学合理的标准体系，在此基础上才能将公安民警的职责、任务与考核标准相比较，做出客观的评价。

（五）优化公安机关绩效评估方式与方法

在进行公安机关绩效考核评估时，应采取定量评估与定性评估相结合的评估方法。定量绩效评估是指在评估过程中将各种相关绩效信息用确切的数字量化出来，建立数学模型，并运用包括计算机在内的各种计算手段进行分析计算，为绩效评估的各个环节提供有效的依据与技术的过程，它的主要特征是科学性、专门性、敏感性和精确性。定性绩效评估是一个对绩效信息进行分类、描述、综合、归纳，并在此基础上提取定性结论的过程。定性绩效评估的基础逻辑是归纳法，即从具体的、个别的、经验的事例中逐步抽象出概念和理论。

（六）探索公安绩效评估新模式

基于国外新公共管理运动的兴起，公安绩效评估也要学习在企业中的绩效评估经验，许多先进的绩效评估理论与方法也被有效地运用到了公安机关绩效评估当中。首先从“德能勤绩”模式到“目标标准”评估考核模式。传统的“德能勤绩”考核模式存在着没有针对性、目标不明确、考核重点不明确等缺点，已经远远不能满足现在的公安绩效考核的需要。相对应“目标标准”考核模式要更加科学化，它的优点主要是：第一容易将个人和团队的目标联系起来，第二减少了绩效评估双方意见分歧的可能，第三能够促进民警与领导的一致性，第四评估的结果可以更好地受法律的保护。加强公安绩效评估制度建设，推行政府绩效评估法制化，推进公安机关绩效评估科学、合理地进行，不仅仅需要完善相关法律框架，来提供最基础的法律保障，而且需要社会的政治支持，这就需要建立健全公安绩效评估分工适当、责任明确、参与有序、运行顺利，保障公安绩效评估的可持续发展。

（作者系中国人民公安大学公安管理学院
研究生）

（责任编辑刘允杰）