朱勤皓

法 治 用法说法

学法用法 以法明志 担起历史赋予的职责使命

朱勤皓

2015年12月，国务院下发《关于促进慈善事业健康发展指导意见》，这是我国慈善领域第一个以国务院名义印发的规范性、纲领性文件。《中华人民共和国慈善法》于今年9月1日起施行，这是我国首部关于慈善事业发展的基本法。这充分说明了党和国家对慈善事业发展的高度重视和关心支持，必将为今后慈善事业的健康发展带来新的机遇。

一、充分理解慈善法的颁布和实施对上海慈善事业发展的深远影响

首先，要充分认识慈善法颁布的重要意义。因种种原因，过去一段时间我国社会领域的立法相对滞后，许多社会领域缺乏基本法律，无规则、无法条，很容易导致行政管理失序。同时，极端突发事件的出现也很容易误导社会大众，造成对公共道德的践踏，产生极高的社会成本。而慈善法的出台，开启了依法治善的新时代。可以说，它是社会立法系统中开门立法的一个典范。慈善法是我国慈善制度建设的基础性、综合性法律，也是社会领域法律体系的重要一环，标志着我国现代慈善事业从传统美德和道德追求向社会制度和保障体系的全面发展。它界定了以扶贫济困救灾为重点，包括教育、科学、文化、卫生、体育和环保等公益事业在内的调整范围；它明确了减免税费、金融支持、购买服务、弘扬慈善文化等促进措施和监督管理措施；它规范了慈善组织、慈善募捐、慈善捐赠、慈善信托、慈善财产、慈善服务、信息公开等内容，为慈善事业发展提供了广阔的空间。有利于培育和践行社会主义核心价值观，有利于全面调动社会力量参与慈善事业，有利于弘扬中华民族的传统美德，是慈善事业发展的一座光辉的里程碑。

其次，要充分认清民政部门的责任和使命。慈善法明确规定：“国务院民政部门主管全国慈善工作，县级以上地方各级人民政府民政部门主管本行政区域内的慈善工作。县级以上人民政府有关部门依据本法和其他有关法律法规，在各自的职责范围内做好有关工作”。这一规定将民政部门对慈善工作的主管职责上升为法定职能，对市、区两级民政部门提出了更高的要求。4月11日，民政部在南通举行了“全国民政系统学习贯彻实施慈善法培训班”，李立国部长强调：要把组织实施慈善法作为头等大事来抓。高晓兵副部长指出，贯彻实施慈善法既是今年的大事，也是长期的任务，民政部门要进一步增强贯彻落实的光荣感、使命感、责任感，以只争朝夕、时不我待的精神，全力以赴，攻坚克难，迎接慈善法的正式施行。

第三，要站在新的起点，开拓创新，砥砺前行。对上海而言，上海贯彻落实慈善法有着良好的基础。近年来，在民政部的大力支持和市委、市政府的正确领导下，上海着力加强慈善事业的制度体系、组织体系、平台网络、公信力建设和品牌文化建设，在扶贫赈灾、扶老恤幼、助残济困、助学助医、环境保护等领域发挥了积极作用。截至目前，全市共建有180多家慈善超市和慈善爱心屋、3200多个捐助站点，各类慈善组织年平均增长率超过10%，五年累计社会慈善捐赠总额超过120亿元。给社会带来了关爱与和谐，为城市增添了温暖与光彩。上海的慈善制度建设也一直走在全国前列，2012年，上海出台了全国第一部募捐领域地方性法规《上海市募捐条例》；2013年，制定出台了《上海市募捐活动备案实施办法》；2015年，市政府印发了《关于促进本市慈善事业健康发展的实施意见》，这些法律法规为上海慈善事业的规范持续发展提供了有力的保障。在“中国城市慈善指数”排行榜上，上海连续多次位列前茅，并荣获全国“慈善七星城市”的称号。

二、把握重点，厘清民政部门的职责和任务

学好法，才能用好法。为积极贯彻落实慈善法，上海召开了多次专题会、研讨会和座谈会，组建了贯彻落实慈善法工作领导小组，形成了工作方案，梳理了几十项职责和任务。一是关于慈善的内涵。以往人们对于慈善的涵义，最直接的反应往往是扶贫济困、扶老救孤、救灾救难。事实上，这是狭义上的“小慈善”概念。慈善法进行了更为广义的界定，将促进教科文卫体事业发展及保护环境的公益活动都囊括在内。可以说，这一放眼“大慈善”格局的界定不仅是一次巨大的慈善理念与公共伦理的升华，而且为慈善事业的发展提供了广阔空间。

二是慈善组织登记认定制度。慈善法打破了原先“归口登记、双重管理、分级负责”的社会组织管理体制，将慈善组织登记认定与现行社会组织登记管理无缝衔接，明确规定：“慈善组织可以采取基金会、社会团体、社会服务机构等组织形式；设立慈善组织，应当向县级以上人民政府民政部门申请登记；本法公布前已经设立的基金会、社会团体、社会服务机构等非营利性组织，可以向其登记的民政部门申请认定为慈善组织。”这一制度设计，降低了慈善组织准入门槛，简化了慈善组织登记程序，有利于激发慈善组织发展活力，增强慈善组织自治服务功能。民政系统要认真学习和研究相关规定，做好工作人员的培训和指导工作，在办法出台后严格按照规定执行，确保换发慈善组织登记证书工作正式施行。

三是建立公开募捐资格许可制度。从2013年，《上海市募捐条例》实施情况来看，上海仅有公募基金会和市红十字会可以开展公开募捐活动，整体数量和所占比例较小，有效吸纳社会慈善资源的能力有限。慈善法着眼于扩大公开募捐主体范围，建立了慈善组织公开募捐许可制度，规定：“慈善组织开展公开募捐，应当取得公开募捐资格。依法登记满二年的慈善组织，可以向其登记的民政部门申请公开募捐资格。”打破了原有公开募捐资格的限制，将公开募捐权利平等地赋予了各类慈善组织。民政系统要做好上下对接，确保公开募捐活动依法有序进行。

四是做好公开募捐活动管理。慈善法将慈善募捐区分为面向社会公众的公开募捐和面向特定对象的定向募捐，重点对公开募捐主体、资格、方式及要求作出了规范，其中采取传统方式募捐的，要求在其登记的民政部门管辖区域内进行并报民政部门备案，确有必要在其登记区域外进行的，应当报其开展募捐活动所在地的县级以上人民政府民政部门备案。虽然经过《上海市募捐条例》四年来的实践，民政部门对募捐活动备案已经有所经验，但慈善法对备案的要求与募捐条例有所区别，我们要本着“上位法优于下位法”“新法优于旧法”的原则，及时改革操作方法，按照慈善法的要求做好相关备案工作。对于采取互联网方式公开募捐的，民政系统也要做好相关的指引和指导工作，要按照民政部的要求，在统一或者指定的慈善信息平台发布募捐信息，努力消除社会公众反映强烈的网上任意公开募捐的乱象。

五是积极发展慈善信托。慈善信托既是发达国家慈善方式的成熟做法，也是推动社会各界群众参与慈善事业的重要载体。慈善法着眼于拓宽慈善事业发展途径，设置了慈善信托专章，明确规定慈善信托属于公益信托，民政部门是慈善信托备案管理机构，并将设立慈善信托由信托法规定的批准制度改为备案制度，确定了受托人范围，规定了受托人、监察人义务。民政部门要积极配合做好慈善信托的探索研究和政策制定工作，要积极研究相关政策措施，探索开展慈善信托试点工作，支持有条件、有意愿的自然人、法人或者其他组织依法设立慈善信托，开展慈善活动。

六是实行慈善组织年度报告制度。慈善法将现行社会组织的年检制度改为年度报告制度，规定：“慈善组织应当每年向其登记的民政部门报送年度工作报告和财务会计报告。”这一制度安排，是慈善组织监管制度的重要改革，它并不意味着放松对慈善组织的监管，而是要在监管理念和方式上发生变化。民政部门要依法推动慈善组织执行好年度报告和信息公开制度，积极推行随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的“双随机”抽查方式。对抽查发现的违法违规行为，要依法依规及时惩处，形成有效震慑，增强慈善组织守法的自觉性。

七是保障慈善财产合法使用。为保证慈善财产最大限度地用于慈善活动支出，慈善法规定：“慈善组织中具有公开募捐资格的基金会开展慈善活动的年度支出，不得低于上一年总收入的百分之七十或者前三年收入平均数额的百分之七十；年度管理费用不得超过当年总支出的百分之十，特殊情况下，年度管理费用难以符合前述规定的，应当报告其登记的民政部门并向社会公开说明情况。”民政部门要做好相关指导和监管工作，既保障慈善财产使用效益最大化，也保障慈善组织列支必要的年度管理费用，达到正常运作、可持续发展。

八是加强慈善信息公开。慈善法按照不同主体、不同方式、不同环节，对信息公开作了规定，其中民政部门也肩负了政府慈善信息公开的重要职责。上海对社会组织网进行功能调整和结构优化，以此作为统一规范的慈善信息平台，并实现市区两级信息共享，方便慈善主体公开信息，方便社会公众了解和监督。各区县民政局要做好慈善信息发布的归口管理工作，按照“谁发布谁负责”的原则，明确信息发布的职责。此外，在日常性监管和周期性评估中，要着重检查慈善组织履行信息公开义务的情况，对于那些不报、谎报、漏报信息的慈善组织，要依法查处。

九是促进慈善服务发展。慈善法对慈善服务做了定义，突出志愿服务重点，倡导和鼓励慈善组织、其他组织和个人，向社会或者他人提供志愿无偿服务以及其他非营利服务；规范了慈善服务提供方式、服务原则、服务项目、服务标准、志愿者招募登记、培训管理、服务记录、证明出具、购买保险、安全保障等内容，第一次从法律高度引领和支持慈善服务发展。前几年，浦东新区、徐汇区、闵行区和上海市社会福利中心等区和单位已经试点了志愿服务记录制度，积累了一定的经验。慈善法实施后，市、区两级民政部门要进一步加强内部协同，强化与相关委办局协作，推动完善志愿服务记录制度，指导慈善组织依法出具志愿服务记录证明，支持慈善组织招募、培训志愿者，为志愿者参与慈善服务提供必要条件，让志愿者更有热情、志愿服务更有保障。

十是大力提升监管执法能力。针对慈善领域的违法行为和政府部门的监管责任，慈善法设置了相应的法律责任。民政部门要积极会同有关部门，坚持依法行政、严格执法，对强捐、骗捐、诺而不捐和私分、挪用、截留、侵占慈善财产等广受公众诟病的违法行为，坚决依法查处、严厉打击。民政部门要完善日常监督检查制度，强化源头监管和日常执法，严格防止违法行为。在执法的过程中，要建立执法全过程记录制度，确保执法工作有据可查，切实提高执法活动的透明度。要建立健全民政部门和有关部门协同的慈善事业管理制度以及常态化的责任追究机制，确保政府部门认真履行职责、严格依法行政，确保执法环节出现问题能够及时发现纠正，促进慈善事业全面持续健康发展。

慈善法对民政部门原有的慈善工作管理职能进行了强化，同时针对新形势新增了不少全新的管理权责，这是慈善事业发展的契机，也是传统民政向现代民政转变的机遇。法律的生命力在于实施，对慈善法既要认真学，更要抓紧做，民政系统积极准备，主动作为，做到学法用法、以法明志，担起历史赋予的职责使命，将慈善法确立的各项改革举措落实到位，不断增强改革创新意识，开创慈善事业发展新局面。

（作者系上海市民政局局长）