专家解读

《意见》出台意义重大。南京大学社会保障研究中心主任、教授，中国社会保障学会社会救助分会会长林闽钢和中国农业大学人文与发展学院教授、中国社会保障学会社会救助分会副会长左停两位专家在第一时间对《意见》进行了解读，现摘要刊发其主要观点，期望对各地理解与贯彻《意见》有所帮助。

林闽钢：强化“衔接”助推政策合力做实做厚精准扶贫“底盘”

林闽钢认为，《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》（以下简称《意见》）是按照精准扶贫精准脱贫基本方略，从“六个精准”和“五个一批”要求出发，以强化农村低保制度与扶贫开发政策的有效衔接为重点，通过形成政策合力，做实做厚精准扶贫“底盘”，对进一步发挥农村低保制度在脱贫攻坚战中的政策性兜底保障作用，对于提升各级政府精准扶贫和精准脱贫的整体能力，增进人民福祉具有重要意义。

如何认识《意见》，林闽钢教授着重从三个层面进行了阐释：

一是要抓住政策合力形成的时间窗口，促进农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接。“十三五”时期，在全面建设小康社会进程中，农村精准扶贫精准脱贫进入到攻坚阶段，迫切需要从整体性贫困治理战略的视角，推动经济政策和社会政策的相互作用，把各种政府和社会反贫困资源整合起来形成合力，全面提升农村精准扶贫和精准脱贫的效果。当前，我国的农村扶贫工作进入了开发扶贫和救助扶贫“两轮驱动”的新阶段。扶贫开发和农村低保成为国家扶贫战略的两个重要支点，农村低保是生活救助，扶贫开发是能力提升；农村低保是维持生存，扶贫开发是促进发展，二者相辅相成、相互促进、相得益彰。

实现农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接，是我国精准扶贫和精准脱贫战略的基础性制度安排。目前，全国各地都在积极推动农村精准扶贫工作向纵深方向发展，时间紧、任务重，同时广泛涉及政府各个部门，各个环节和各个方面。《指导意见》的出台，重点突出，意见全面，时间及时，是从政策顶层设计上对我国的精准扶贫和精准脱贫战略一次重要推动，这标志着我国精准扶贫和精准脱贫战略进入到了一个全面整合的新的发展阶段。

二是要以解决问题为导向，促进农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接。2014年2月，国务院正式颁布《社会救助暂行办法》，以行政法规的形式初步建立起社会救助“8+1”的制度体系，进一步编密织牢了社会救助安全网。2015年，中共中央、国务院下发的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，明确了农村低保在脱贫攻坚战中的兜底保障作用。《意见》是进一步贯彻中央扶贫开发工作会议精神，对农村精准扶贫发展阶段和发展现状进行准确判断和分析后，真正做到“应扶尽扶、应保尽保”，助推全面建成小康社会宏伟目标实现的重要措施。

贫困治理是一项系统工程。落实政府主要部门精准脱贫和精准脱贫的职责，形成制度合力是提升反贫困效果的关键。长期以来，在农村扶贫开发强调经济政策的作用，而低保则强调社会政策的实施，两者各自运行，整体性的反贫困效果还没有得到全面体现。近年来，在国务院扶贫办的指导下，在全国农村地区实行扶贫开发和低保制度两项制度有效衔接试点工作，但在实际工作开展过程中，在政策衔接、对象衔接、标准衔接、管理衔接还存在一些问题，需要进行整合和优化。为此《意见》提出，一是对于符合农村低保条件的建档立卡贫困家庭，按规定程序纳入低保范围，并按照家庭人均收入与当地低保标准的差额发给低保金。二是对于符合扶贫条件的农村低保家庭，按规定程序纳入建档立卡范围，并根据不同致贫原因予以精准帮扶。三是对于返贫的家庭，按规定程序审核后，分别纳入临时救助、医疗救助、农村低保等社会救助制度和建档立卡贫困户帮扶政策覆盖范围。四是对于不在扶贫建档立卡范围内的农村低保家庭、特困人员，各地统筹使用相关扶贫优惠政策。总体上看，政策衔接分类层次合理，综合施策设计准确。

在对象衔接方面，提出了“两完善”：一是完善农村低保家庭贫困状况评估指标体系，二是完善农村低保和建档立卡贫困家庭经济状况核查机制。总体上看，在对象衔接方面，注重制度优化，不断改革创新。在组织领导方面，强调明确职责分工，沟通协调，定期会商交流，研究解决存在问题。在资金统筹方面，强调结合当地实际情况，推进社会救助资金统筹使用，盘活财政存量资金，增加资金有效供给；突出强调中央财政安排的社会救助补助资金，重点向保障任务重、地方财政困难、工作绩效突出的地区倾斜。在提高经办能力方面，在加强乡镇人民政府（街道办事处）社会救助经办机构建设的基础上，提出探索建立村（居）民委员会社会救助协理员制度、按照社会救助对象等因素配备工作人员，来提高基层经办能力，符合实际情况，又有新意。特别是提出通过政府购买服务等方式，引导社会力量参与提供农村低保服务，是一个较大的突破，将有助于地方经办能力的建设和提升。

三是要以不断探索和完善为重点，促进农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接。《意见》按照精准扶贫精准脱贫基本方略，紧紧围绕现行扶贫标准下农村贫困人口实现脱贫的目标任务，加强部门协作，完善政策措施，健全工作机制，形成制度合力，提出了原则上的指导意见。同时，我们也要看到促进农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接在实施过程中影响面大、操作环节多，具体实施中还会遇到一些问题，这就特别需要在农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接实践中，加以探索和解决，并在实践中不断完善。

左停：有效衔接两项制度确保实现精准脱贫

左停认为，《意见》是实施农村低保兜底脱贫的制度性保障，是确保到2020年现行扶贫标准下农村贫困人口实现脱贫重要举措。

他表示，两项制度各具特点和各自的制度优势，可以形成政策效应互补、形成帮扶合力。上世纪末，我国完成了以基本解决温饱为目标的第一轮大规模的农村扶贫开发计划（即“八七”扶贫攻坚计划），绝对贫困人口大幅度减少。进入新世纪，剩余的农村贫困出现了新的特点，反贫困的难度在加大。“八七”时期形成的中国特色开发式扶贫方式的适用性受到不少限制。为了更好地适应当前贫困的特点，拓宽反贫困的措施，中央在连续推出并实施两个农村扶贫开发纲要的同时，开始探索提出并最终全面实施农村最低生活保障（以下简称低保）制度。2007年1月，中央一号文件要求“在全国范围建立农村最低生活保障制度”。自此，我国形成了以低保和扶贫开发两大制度为主干的农村扶贫新格局。低保与扶贫开发都是农村扶贫减贫和脱贫工作的基本制度安排，两项制度各具特点和各自的制度优势，可以形成政策效应互补、形成帮扶合力，可以从整体上提升农村反贫困效果。

左停认为，两项制度各有侧重。一方面，低保和扶贫开发是两项不同的制度安排，两项制度形成的历史路径不一，两项制度有着不同的具体政策目标、不同的政策手段、不同政策适用范围、条件和不同的政策实施财权事权主体；另一方面，两项制度在基层实施和实践中也面临类似的各地农村社会环境差异性大、政策执行标准模糊、政策对象精准识别困难、乡村政策执行能力不足、基础数据条件缺乏等问题。切实做好低保和扶贫开发两项制度的分工协调和有效衔接，可以减少因制度不一造成的问题，更可以形成合力提升两项制度的实施绩效。实际上在低保全面实施之后，中央就提出 “实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接”的要求并开展了一些试点工作。2014年、2015年各地民政和扶贫部门开展了两项制度衔接的信息比对等基础性工作，积累了两项制度衔接的实际工作经验。

左停认为，《意见》充分体现了当前精准扶贫精准脱贫实践过程中各地的需求，总结了关于低保与扶贫开发政策两项制度衔接实践中的各地的试点经验，有针对性地提出了一系列的实现有效衔接的指导意见。《意见》在制度衔接的目标定位上，则把重点放在围绕脱贫攻坚加强部门协作、完善政策措施、健全工作机制、形成制度合力。《意见》具体提出了政策衔接、对象衔接、标准衔接和管理衔接四项重点任务。政策衔接应该成为地方政府的常态化、制度化的工作。《意见》由民政部、国务院扶贫办、中农办、财政部、国家统计局、中国残联联合提出，也是为地方的两项制度衔接工作提供组织保障。关于政策衔接的内容，《意见》提出了“应扶尽扶”“应保尽保”的要求，体现了实事求是、因户施策、精准帮扶、精准施救的工作原则，避免把两项制度对立化、割裂化。“应扶尽扶”“应保尽保”，即对于符合农村低保条件的建档立卡贫困户，按规定程序纳入低保范围；对于符合扶贫条件的农村低保家庭，按规定程序纳入建档立卡范围，并根据不同致贫原因予以精准帮扶。同时，对于不在建档立卡范围内的农村低保对象、特困人员，要求各地统筹使用相关扶贫开发政策。这充分体现了党中央、国务院确保小康社会一个贫困人口也不掉队的核心原则。关于标准衔接的内容，《意见》提出农村低保标准低于国家扶贫标准的地方，要按照国家扶贫标准综合确定农村低保指导标准；农村低保标准高于国家扶贫标准的，按照动态调整机制科学调整。这是国家层面对两个标准关系作出的明确规范，对于做好两项制度衔接具有重要的指导作用。

《意见》在工作要求、职责分工、资金统筹、能力建设和舆论引导方面提出了具体的时限性或操作性要求，但最核心的还是地方政府和有关部门的重视和协调。《意见》提出了一个指导性框架，关键仍在于落实，一些核心的问题，比如各地的低保和扶贫的标准条件、具体的人群识别程序仍然需要各地来细化、具体化和落实，各地党委和政府以及相关部门应该按照《意见》的要求，建立沟通平台、制定实施方案，力求做到两项制度衔接的常态化、机制化，形成帮助贫困群体的协调互补的制度合力，进而确保到2020年现行扶贫标准下农村贫困人口全部脱贫。