民政部社会救助司最低生活保障处 武增锋

司局解读 强化衔接形成合力 努力实现兜底脱贫

民政部社会救助司最低生活保障处 武增锋

近日，国务院办公厅转发了民政部等部门联合起草的《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》（国办发〔2016〕70号，以下简称《意见》），提出了衔接的总体目标和基本原则，明确了衔接重点任务，并提出了工作要求和保障措施。《意见》的出台，对于加强农村低保制度与扶贫开发有效衔接，合力助推打赢脱贫攻坚战具有重要意义。

做好农村低保制度与扶贫开发政策的有效衔接是贯彻落实精准扶贫精准脱贫基本方略的重要部署，是打赢脱贫攻坚战的重要组成部分。去年以来，习近平总书记在多次重要讲话中都提出要加强农村低保制度与扶贫开发政策衔接，要求实施农村低保（社保）兜底脱贫攻坚。此次国务院办公厅转发民政部等六部门联合起草的《意见》，是对习近平总书记系列讲话精神和中央扶贫开发会议精神的贯彻落实，是对如何在脱贫攻坚战中发挥好农村低保兜底保障作用的阐释、细化、具体化。

做好农村低保制度与扶贫开发政策的有效衔接，是打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会的必然要求。本轮脱贫攻坚的目标是实现贫困人口与全国人民同步小康。既要实现困难群众吃穿不愁，保障困难群众的生存权；又要实现困难群众基本医疗、义务教育、住房安全有保障，维护困难群众的发展权。既要通过“输血”维持困难群众基本生活，又要通过“造血”引导困难群众通过自我努力实现脱贫致富。《意见》的出台，将农村低保工作更好地融入到中央脱贫攻坚的战略部署中，对完全或部分丧失劳动能力的贫困人口通过农村低保制度维持其基本生活；对具有发展能力的贫困人口则通过扶贫措施，帮助其脱贫致富，形成低保维持生存、扶贫促进发展的工作格局，确保所有农村贫困人口能够与全体人民一道迈入小康社会。

《意见》从总体要求、重点任务、工作要求、保障措施等方面，对做好农村低保制度与扶贫开发政策衔接工作作出全面部署，为各地进一步做好衔接工作提供了基本遵循。一是坚持依法行政，保持政策连续性。《意见》一方面强调“符合条件”，要进入农村低保或者扶贫建档立卡范围，均需要符合各自的政策规定，不符合的不得纳入；另一方面，强调“按规定程序”，要进入低保范围，必须按照低保的程序进行审核审批，不得绕过低保审核审批程序直接将某类群体纳入保障范围，对于扶贫亦是如此。二是坚持资源统筹，充分发挥政策合力。充分利用救助和扶贫各类资源，做好社会救助制度和扶贫开发之间的衔接配合，切实做到应保尽保、应扶尽扶，发挥政策合力。三是坚持改革创新，着力解决存在问题。《意见》坚持改革创新精神，对低保对象认定、低保标准确定、基层经办能力作出一系列有针对性的政策调整，对于完善农村低保制度十分重要。四是坚持部门协作，实现信息互联互通。《意见》要求完善低保信息系统，实现低保信息系统与扶贫开发信息系统互联互通、信息共享，要求各地通过信息化手段提升服务水平，提高社会救助工作效率。

《意见》从政策衔接、对象衔接、标准衔接、管理衔接等方面提出一系列明确要求：一是完善农村低保家庭贫困状况综合评估指标体系。农村低保制度目前存在的最大问题是严格按照家庭人均收入认定低保对象，没有考虑家庭刚性支出因素。针对这一客观实际，《意见》要求完善农村低保家庭贫困状况综合评估指标体系，以家庭收入、财产作为主要指标，根据地方实际情况适当考虑家庭成员因残疾、患重病等增加的刚性支出因素，综合评估家庭贫困程度。这是对现行农村低保制度的重要完善和创新。二是加强农村低保标准与国家扶贫标准衔接。习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上重点强调了农村低保标准和国家扶贫标准衔接问题。《意见》要求，加大省级统筹工作力度，制定农村低保标准动态调整方案，确保各地农村低保标准逐步达到国家扶贫标准；对农村低保标准低于国家扶贫标准的地方，要按照国家扶贫标准综合确定农村低保的最低指导标准；对于目前农村低保标准已经超过国家扶贫标准的地方，要按照现有机制继续科学调整，主要目的是保持农村低保标准不低于国家扶贫标准。三是对于不在建档立卡范围内的农村低保对象、特困人员，要求地方统筹使用扶贫开发政策。低保对象、特困供养人员是农村最困难、最脆弱的人群，虽然通过政府救助解决了“吃穿不愁”问题，但如果不能享受扶贫优惠政策，在义务教育、基本医疗和住房安全等方面仍难以实现“三保障”，不能说实现了完全脱贫。因此，《意见》提出，对于不在建档立卡范围内的农村低保对象、特困人员，各地要统筹使用扶贫开发政策。四是加强部门协同，定期交流工作情况。《意见》提出实行动态管理，要求乡镇会同村居开展走访调查，及时掌握低保对象、建档立卡贫困人口情况并上报民政、扶贫部门；实行部门间对象名单共享，要求县级民政、扶贫部门共享低保、特困和建档立卡人员、脱贫人员名单，定期会商交流农村低保对象和建档立卡贫困人口变化情况，这是做好衔接工作的基础；要求乡镇健全信息公开机制，做好公开公示工作，接受社会和群众监督。五是多措并举，增强基层工作能力。《意见》提出，要探索建立村级社会救助协理员制度，就是要延伸乡镇社会救助经办机构触角，协助做好社会救助申请、入户核查等事务性工作；在乡镇（街道）现有编制内，按照社会救助对象数量因素量化配备工作人员，确保事有人管、责有人负；充分用好政府购买服务机制，将一些具体操作性工作委托第三方承担，解决经办能力不足问题。

为确保《意见》精神的贯彻落实，文件规定了一系列时限性工作要求。一是要求各地于今年11月底前，制定农村低保制度与扶贫开发政策衔接的实施方案，并报民政部和国务院扶贫办备案。二是要求2016年12月底前，县级民政、扶贫部门和残联要指导乡镇人民政府（街道办事处）抓紧开展一次农村低保对象和建档立卡贫困人口台账比对，逐户核对农村低保对象和建档立卡贫困人口，摸清工作底数。三是要求加强部门配合，民政部门和扶贫部门每年至少比对一次台账数据。此外，《意见》还对部门职责、资金安排、考核监督、舆论引导等提出一系列要求，并明确规定将农村低保制度与扶贫开发政策衔接工作分别纳入低保工作绩效评价和脱贫攻坚工作成效考核体系。